设立上海自贸区，其初衷是要跳出以往要政策或给政策促发展的套路，以制度创新谋进一步深化改革，通过放松管制、强化市场机制，向市场参与者提供“制度红利”。
在7月份国务院常务会议原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》后，8月国务院正式批准在上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，设立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称自贸区)。
破茧而出的自贸区
自贸区可为分两种，一种是世界贸易组织界定下的由两个或两个以上的国家或地区通过签署自由贸易协定而形成的自贸区，目的是在最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，逐步实现贸易和投资的自由化，如中国近年来积极推动建立的中国—东盟自由贸易区和中日韩自贸区。另一种是世界海关组织定义的“境内关外”的自贸易区，即在一国境内设立的、不受常规海关监管制度约束的、实行自由贸易的特殊区域，上海自贸区就属这一类型。它的设立，是多方面因素促成的结果。
一是为进一步开放做准备。金融危机的阴霾至今尚未完全消散，世界各主要经济体不断为寻找经济增长的活路而纠结着，除了内部的结构调整外，这些经济体也把目光投向了促进能够符合本国利益的贸易自由化上。当前，对中国经济发展形成潜在挑战的当属美国力推的跨太平洋伙伴协议(简称TPP)谈判。TPP的原型是2005年新加坡、新西兰、智利和文莱四个国家在亚太经合组织框架内签署的多边自由贸易协定，旨在促进亚太地区的贸易自由化。然而，自从美国2009年正式提出TPP以来，借助政经影响力，开始推行有利于自己的贸易标准，其实质是尽可能地固化和放大美国的竞争优势。目前参加TPP谈判的国家约有12个，但中国还未受邀参与其中。此外，今年3月美国又提出与欧盟建立跨大西洋贸易和投资伙伴协定(简称TTIP)。美国高调推动的TPP与TTIP谈判，其重构亚太和全球贸易格局的意图非常明显，而且几乎把中国排名前十位的贸易伙伴都拉了进去，其中美、欧则是中国最大的两个出口市场。假如TPP与TTIP最终成行，而中国又未参与的话，届时外需处境将相当被动，对经济的持续发展将产生不小的抑制作用。因此，设立上海自贸区，有助于未雨绸缪，最大限度地培育和发挥自身优势，在世界经济复杂的合纵连横中确保应有的一席之地。
二是为促改革破题。后危机时代发达国家经济萎靡不振时来已久，它们一方面无力再像过去一样大规模的对外投资，另一方面因高失业率而频频对中国采取贸易保护主义措施。在这种情形下，以往那种简单的招商引资政策恐再难有明显效果，尤其是，发达国家是中国重要的外需市场，它们低迷的经济足以拖累到中国经济的发展。事实也正如此，2008年以来中国经济增速明显放缓;进入2013年，中国经济二季度经济增速为7.5%，低于一季度的7.7%，也低于去年同期的7.6%，经济增速放缓的趋势仍在继续，这与外需市场不振不无关系。面对人口红利递减、资源能源环境约束上升、人工成本不断提高以及外需市场不振等不利因素，实现经济稳定增长，就迫切需要从深化改革入手，以改革红利成为稳增长的内生动力。正是如此，中央提出了将今年经济增速目标调降到7.5%，这既是主动调控的作为，更是为促改革留出空间余地。上海自贸区的设立及其“升级版”的改革措施，不但切合了当前促改革的需要，也是进一步深化经济体制改革的重要推手。
三是为上海经济发展增添新动力。上海人均GDP在2008年跨过1万美元的门槛，2012年人均GDP为13524美元，达到国际中上等富裕国家或地区水平。根据国际经验，人均GDP超过1万美元后，经济增速会显著放缓。而且，上海的经济发展，同国内其他地区并无多大差别，主要还是靠投资拉动。在长年高速增长后，中国经济增长中的制约因素，如资源、人口等，都毫无例外地、明显地体现在上海的经济发展上，进入了发展的瓶颈期。因此，急需新的改革举措，为更高质量、更高层次的新一轮经济发展注入活水。此外，上海是中国经济最发达的地区之一，它在经济发展中遇到的问题也将是中国其他地区将要遇到的问题。所以，通过设立自贸区，利用上海独特的区位优势，不仅有利于促进上海加快经济发展方式转变，还能够为全国其他地区的进一步改革提供宝贵的经验借鉴。
制度创新的试验田
从上个世纪90年代开始，中国根据自身需要并参照国际惯例设立了诸如保税区、出口加工区、保税物流园区等海关特殊监管园区，它们的经济自由化程度较高，但总体上仍属于海关监管的“境内关内”园区，与“境内关外”的真正自贸区还有很大区别。近些年来，中国也积极推动与他国或地区商谈自贸区，并已建立了一些自贸区，如中国—东盟自由贸易区，内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系安排(简称CEPA)等。上海自贸区，是中国首次设立的“境内关外”经济自由区，它既不同于“境内关内”的海关特殊监管园区，也不同于与其他国家和地区建立的“境外关外”自贸区。从这个意义上讲，上海自贸区是制度创新的一种尝试。
制度创新的意义还远不啻如此。30多年的改革开放，其中不乏有制度创新的因素。然而，随着时间的推移，由于制度创新需要相当的勇气，也要承担一定的风险，还要克服较大的阻力与困难，因而一定程度上制度创新被“束之高阁”，代之以政策优惠。在政策优惠刺激下，固然有助于某些地区、行业得到快速发展，但它的弊端也日渐显现，如政府干预过多、过度贷款、过度投资，产能过剩等。这次设立上海自贸区，其初衷就是要跳出以往要政策或给政策促发展的套路，而是以制度创新谋进一步深化改革，通过放松管制、强化市场机制，向市场参与者提供“制度红利”，藉此培育新的竞争优势，增强经济发展的持续动力，进而使之成为中国经济升级版的重要引擎。
上海自贸区建设的具体措施对制度创新起着重要的支撑作用。尽管实施方案还未公布，但综合各方面的信息，大致可以确定将从管理、税收、法规等五个方面实行“松绑”政策，扩大金融、贸易、航运等五大领域的开放程度。其中，扩大金融领域的开放是一大亮点，涉及到推动人民币国际化进程、利率市场化、金融市场的对外开放以及构建离岸金融中心等。比如，在风险可控的前提下，在区内逐步实行人民币资本项目下可自由兑换;实现区内利率市场化;允许符合条件的外资金融机构在区内设立外资银行和中外合资银行;支持上海成为全球人民币产品创新、交易、定价和结算中心等。在贸易开放领域，将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的监管服务新模式，还可能深化国际贸易结算中心试点，支持区内企业开展离岸业务等。在投资领域，将探索负面清单管理，对于不在禁止名单之列的行业领域实行“法无禁止皆可为”的原则，将外商投资企业合约章程审批改为备案管理，以降低外资准入门槛，鼓励外资扩大投资规模等。在航运领域，积极发挥港口、机场的联运作用，探索形成具有国际竞争力的航运发展机制和运作模式等。
为支持上海自贸区的建设，日前国务院提请全国人大常委会授权国务院在区内暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等3部法律的有关规定，暂时停止实施文物保护法的有关规定。就此持平而论，这与某种形式的中央给政策的做法类似。当然，在制度创新上，来自中央的鼎力支持是不可或缺的要件。毕竟，自贸区的建设牵涉方方面面，众多的改革措施远非想象的那么简单顺利，尤其是越改革到深水区，改革的难度就越大，遇到的利益冲突就越多，难免不会不存在一些杂音和阻力。制度创新是有风险与成本的，衡量其是不是达到预期目的，关键是要看该制度创新是否实现了更高的收益。设立上海自贸区是制度创新的开始，更重要的是如何建设它，使其真正从政策优惠的受益者脱胎换骨，转变为制度创新的实践者，积极探索中国改革开放的新路径和新模式，实现预期目的，并充分担当起经验可复制、可推广的制度创新的试验田的重任来。
作者：张德勇，中国社会科学院财经战略研究院副研究员
来源：瞭望中国总第219期