环境资源瓶颈已经成为中国未来持续发展的重大制约因素，建立健全自然资源的市场定价机制，是提高自然资源利用效率的基本途径。为此，应重新配置市场和政府两种力量在自然资源价格形成中的影响力，最终实现市场定价作为自然资源配置的主导机制，并以政府的合理干预相配合，在提高自然资源的使用效率的同时，确保其受益上的社会公正。本文拟从财政参与自然资源租金分配的角度，重点谈一下国家在自然资源价格改革中所应扮演的角色。
1. 以市场价格作为自然资源配置的主导机制
所谓自然资源租金，简单来讲就是自然资源开发利用的净收益。即自然资源产品的市场价格，与其开采利用成本之间的差额。之所以将这一差额称作“租”，是因为自然资源的供给，特别是非再生性的自然资源，如石油、天然气、煤炭等，属于意外之财（windfall resource），其数量与质量都主要取决于天然禀赋。当人类的需求结构使得特定数量和质量的自然资源变得足够稀缺，一种自然之物就具备了经济价值。在这个意义上，自然资源的租金是由两部分组成的，一种是稀缺租金（scarcity rent），一种是差异租金(difference rent)。前者的大小取决于现有技术水平下，自然资源的供求缺口有多大，越是稀缺的资源，其潜在租值越高。后者取决于自然资源的质量与社会需求间的差异，越是符合社会需求的、高品位的自然资源，其潜在租值越高。
自然资源的经济价值，为人们追求租金提供了原动力。但并非自然资源的全部租值都能顺利实现，由于各种制度性因素，在自然资源使用和租金分配的各个环节，租金消散(rent dissipation)的现象极为常见，这意味着自然资源价值的流失和浪费。
历史经验表明，以市场价格作为自然资源租金实现与分配的基础，有利于提高自然资源配置效率，并使自然资源租金总量最大化。可供分配的自然资源租金总量越大，社会成员可能的获益才会更多。因而，做大蛋糕、提高自然资源总体利用效率是第一位的。与之同等重要、然而容易被忽略的一个问题，是如何分配自然资源租金和谁有权分享自然资源租金。后者本质上是一个分配正义的问题，却对自然资源的利用效率有重大的影响。这是因为，不同的分配方式对自然资源使用效率有着不同的激励效应，从而有可能产生租金消散。
2. 自然资源租金为谁享有？
租金的价值获得市场实现后，将由所有者、使用者、各级政府和当地居民共同分享。在规范的市场机制下，不同身份的主体将依据不同的权利分享租金。
所有者分享租金的权利来自于对自然资源的法定所有权，是对其部分让渡自然资源产权的机会成本的补偿。使用者（一般指开采加工自然资源的企业或个人）通过与所有者签约获得自然资源的一部分使用、收益、处置权，并在经营管理过程中以利润的形式分享租值。各级政府则通过征税分享租值，假如政府同时是自然资源的所有者，它还可以依据所有权收取租金。如果自然资源的开采和使用增加了当地居民的就业机会，使他们的收入提高，则提高的收入可以看作是当地居民从中分享的部分资源租金。政府得自自然资源租金的收入，若用于当地的公共支出项目，则增加当地居民从中分享租值。虽然缺乏绝对的理由支持当地居民有权利比其他地区的居民优先享有自然资源租金，但是鉴于当地居民为资源的开采和利用付出了环境代价，普遍的看法仍然支持他们有权利获得更多。
在纯粹市场化的租值分享机制中，如何排除了国家的作用，三类主要的“不在场者”的利益可能得不到照顾，一是自然资源产区的一般公众，二是非资源所在地人口，三是后代人。而在完善的市场机制下，“不在场者”的利益有可能通过国家的界入和发挥作用而得到维护。
3. 基于中国现实的分析
在我国《宪法》和《矿产资源法》里，规定自然资源的所有权属于国家。但是，这种名义上的“人人所有”，由于缺乏与之相对应的产权实现的制度安排，而使得对自然资源租金收益的实际归属难以明确界定。
因此，虽然理论上参与租金分享的主体包括资源所有者、使用者、各级政府、当地居民、其他公民、后代人，但仅仅是那些“在场者”切实享受了利益，而众多的“不在场者”则因没有发声的渠道，而被明显地排斥在租金分配的谈判之外。
这些“在场者”主要有：（1）生产者，含各类中外企业（国有企业、跨国公司、集体企业、各类“五小”企业、合伙企业、承包经营承租经营者，等等）、（2）自然资源生产企业员工（包括管理层）、（3）自然资源消费省区和消费者、（4）各级政府（中央政府和地方政府）。由于国家所有权的虚化，税收制度、特别是现行资源税的缺陷，实际上各级政府通过所有者权利和税收而分享的自然资源租金相当有限。
然而，频繁发生的“矿难”和资源产地的环境退化提醒我们，还有一些没有任何谈判能力、甚至没有任何声音的人群的利益，是值得政府认真考虑的。其一，应当考虑当地居民的利益，虽然缺乏绝对的理由支持当地居民有权利比其他地区的居民优先享有自然资源租金，但是鉴于当地居民为资源的开采和利用付出了环境代价，普遍的看法仍然支持他们有权利获得更多。其二，自然资源大多是不可再生的，或者再生周期极长，如果在新的替代能源没有出现之前，过度开发利用自然资源，就是侵犯了子孙后代的利益。
若考虑到中国历史上盛行的的“行政性租金分配机制”，那么，需要重新平衡的利益方还应更多。所谓“行政性租金分配”，是指在中国1950-1980年代的工业化战略中，国家以资源性产品、初级产品与工业产品之间价格“剪刀差”的形式，将大量的自然资源租金首先转化为国有企业的利润，然后以国有企业利税上缴的方式，转移为国家的财政收入。并通过行政性资金分配计划，直接配置到国家发展工业化所需的产业部门中去。中国的市场化改革已经实施了20多年，但这种行政性分配租金的方式至今仍然存在。自然资源的行政性租金分配机制，还导致了经济较为落后的中西部资源生产省区和经济较发达的东部资源消费省区之间的不平衡分配，间接造成了其财力差距。
4. 作为“不在场者”及国有产权代表的国家及其作用
以上分析表明，当前制度下那些实际掌控和运用资源的主体，即当代人中的各类资源型企业（及其内部员工），在租金分配中具有显著优势。这一现状导致自然资源租金在各类主体间的分配非正义，实际上作为“不在场者”和所有者代表的各级政府承担了企业应付的部分成本，并对自然资源的利用效率产生了重大影响，导致租金消散。
由于中国自然资源租金分配上的制度缺陷，人为地降低了资源开发和利用的实际成本，造成自然资源租金在各类主体间的分配非正义，实际上“不在场者”和作为所有者代表的各级政府承担了企业应付的部分成本。分配上非正义导致了直接的效率后果，那就是自然资源的破坏性开采和使用上的惊人浪费。
作为“不在场者”及国有产权代表的国家，应当充分发挥其应有的作用，通过清晰界定自然资源产权、进行自然资源生产的工作安全规制、建立相关职业病的防治体系和有效的社会保障网等一系列的辅助性制度建设，确保那些“不在场者”的利益，促使自然资源的实际生产成本回归其应有的水平，为自然资源价格市场化改革创造必要的条件。
5. 关键的问题：如何运用来自自然资源租金的财政收入？
除了通过自然资源价格改革，使其市场价格充分反映资源使用的机会成本，从财政的角度年，笔者认为，还必须辅之以设计良好的自然资源相关税收（natural resource-related taxes）, 让政府代表那些不在场的人取得他们应得的利益，并通过公共支出的方式，使后者分享自然资源租金。这一考虑应当在“十二五”时期的关于现行资源税改革的框架里反映出来。
既然自然资源是全民所有，简单来讲大家就都得有份。现行资源税的改革能否符合全民的利益，还要看增收的资源税被用到了什么地方。不同的运用方向，其效果也各不相同。其中，有利于“不在场者”的税收使用方式至少包括以下几方面：（1）用于减少和废除其他非资源相关税收，如特定消费税。（2）用于提供更高水平的公共服务（如环境保护），改善当地居民的生产和生活条件。（3）用于开发新的后续产业，或为此创造条件，以创造新的就业机会和经济增长点，促进资源型省区（城市）的转型。
作者：中国社科院财经战略研究院 税收研究室 副研究员马珺