税制改革与税收征管是一体两翼，理想税制没有高效税收管理体系配合协调，很难有效运转，因此，税收管理改革，是税制改革的重要组成部分。然而，税收管理改革，无疑受到特定的内外部环境制约，认清社会环境的现实变迁及制约条件，是拟定税制改革中长期战略的前提和当务之急。以下从税收管理改革的内外部环境，简述税收管理改革必须面临的挑战。
首先，税收管理是政府管理的内容之一，当前政府管理面临的外部环境，已经逐渐发生深刻变化。同样，外部环境变迁势必对当代税收管理产生深刻影响。
第一，政府管理社会环境的深刻变迁。全球化程度的加深，信息化时代的来临，政府管理面临机构设置、人员配备、领导素质、科学决策、行政法制、管理效率、公共关系、廉政建设、危机管理等全方位的机遇与挑战。随着权利意识的觉醒，先前视若无睹的问题，一旦借助互联网、博客或微博等新型传媒的渲染，遂产生放大效应，可能演变成一个群体性的公共事件，比如 “上海钓鱼式执法事件”、“南京周久耕天价烟事件”、“湖北邓玉姣事件”、“云南躲猫猫事件”等等，不胜枚举。每一网络群体性事件背后，或有不同动机的力量和推手，集聚无数网民的围观和跟帖，借助网络媒体广泛传播和发酵，造成万众瞩目的传媒影响力，对政府管理的外部环境形成巨大影响。
第二，社会科学理论的引介和传播。国家社会关系理论，最早是政治哲学和法学的国家学说，随之引申、发展、演变为“有限政府”理论和“市民社会”理论。目前，国家与社会关系理论已成为社会科学诸领域的主流分析范式。该理论认为，国家和社会二元界分，各有其活动空间，在政治国家领域，政府权力是有限度的，其活动方式、程序、范围必须依赖于法律的明确授权，在公法领域，“法律无明确授权则不能为”；在市民社会，主要受私法规制和约束，遵循主体平等、意思自治、等价有偿和诚实信用等民法原则。市民社会有其自发自主的生活样式、经济活动、文化信仰，政治国家不得干预，即“法无明文禁止则可为”。随着市场经济的推进，有限政府理论和市民社会理论的持续传播，政府管理面临的理念和外部环境正逐渐转变。
第三，新公共管理理论和经验的引入。20世纪70年代以来，西方兴起新公共服务运动，将企业流程再造、效率取向、客户导向、政府企业化运作、政府雇员职业规划等理念引入政府管理。例如，美国国内收入署（IRS）专门延请企业管理咨询公司，为之设计流程，为之调整机构，为之设计管理和服务战略，将机构扁平化、政府管理流程再造、风险管理导向、管理效率和雇员职业规划融合，将新公共管理的理念、战略管理理念、特别是企业管理的理念融入政府管，专门设置大企业管理机构、纳税服务机构、纳税人权利维护机构，完善立体式的纳税人维护体系等。这些域外理论介绍和经验借鉴，无疑会对中国税收管理改革提供参照系。
第四、税法理论的新进展。“税收债权”理论源自德国税法，后经日本和台湾传入我国，对传统的税法理论产生深远的影响。“税收债权”说逐渐成为税法的主流理论。该理论将国家税收看成平等主体之间的债权债务关系，突出了主体平等的理念，对传统税法理论，造成巨大冲击。在传统理论，国家处于绝对强势的主导地位。而将税收看成“债”，即便是“公法之债”，但仍然具有民法上“债”的基本特性：债产生于“合意”或“侵权”，而税收之债只能是“合意之债”，即国家与社会之间的税收契约之债，法律上，债的双方主体地位平等。这就将契约理论引进了税法。国家优势地位悄然隐退，纳税人主体地位则随之彰显；根据契约论，即可推导出税收立法领域的税收法定主义和量能课税原则，这就对以规范性文件主要管理手段的税收秩序提出质疑和挑战。加之，权利意识开始传播、觉醒和膨胀，制度正义成为社会关注的热点和焦点，人们希望在权利受到侵犯之时，有优良公正的司法救济制度可资凭藉，税收救济和税收司法问题随之凸显。
第五，税收理论的新进展。税收作为公共财政学的研究范畴，随着财政学“公共财政”理论的提出和传播，税收理论遂纳入并成为公共财政理论的一部分，税收的公共性、中立性更加突出，先前税收取之于民和用之于民的概念，其内涵不仅日益强化，还有进一步引申。在税收管理中，纳税人不仅关心具体的应纳税额多少，还越来越关心税收的去向和用途。随着社会环境的变迁，纳税人在税收征纳过程中，提出诸如此类的疑问不足为怪，而对公共预算和财政支出的具体关注，也反过来影响税收征纳关系。税务机关作为财税管理机关的重要组成部分，不仅仅简单履行税收征收的职能，还须回应社会需求，满足信息公开，维护社会公正。这也给税收管理提出了新的挑战。
第六、利益结构分化和维权意识觉醒。改革开放以来，利益结构开始分化，利益冲突和利益表达日益明显。此外，随着市场经济的扩展，法律体系逐渐完善，法制宣传逐步深入，法律在政府管理的重要性凸显，法治政府成为政府建设目标；同时，公民权利意识和维权意识日益强化，甚至，个体或群体维权意识有日益膨胀的趋势，这对建设法治政府既是机遇也是挑战。客观上，国家社会二元界分的理论，不同于马克思主义经典作家的国家理论，彰显国家和社会的对立和异质，不利于构建国家和社会的有机统一。市民社会、公共选择、“经济人假设”等理论引入，消解政府作为公共利益代表的道德地位，随之，国家和政府的道德制高点和正当性，逐渐受到侵蚀以致悄然瓦解。新时期以来，政府管理面临现实挑战和理论困境，期待主流意识形态做出积极而强有力的回应。客观上，不同利益群体在税收政策上的博弈已初显端倪，随着公民税痛系数的增加，其作为公共政策的辩论和关注焦点，诚有愈演愈烈之势。
其次，税收管理活动也受到内部环境的制约，从内部管理环境而言，其机构设置、职能定位、制度创新、人力资源等均面临前所未有的挑战。
第一，原有机构设置和职能定位面临挑战。现行税务机关的征管模式、机构设置、岗责体系、管理流程、职能定位有待调整。税务机关的整体管理框架，按照征管和稽查两大部门划分。税务局内部设置以税种和业务种类划分，从上到下层层复制，履行政策解读和转发职能，不能应对纳税人数额暴增和税收业务日益复杂的局面。在税源管理、纳税服务、纳税评估、情报管理、风险管理、大企业管理诸多方面，提出了新的要求。以税源管理的基础管理为例，税收管理员制度，存在人员少与管户多、素质低与高要求之间产生冲突，即所谓“一少一多”和“一低一高”矛盾。税收管理员制度，有其形成的特定历史背景，不可贸然一日废除，但实践中，其与现代税收管理难以协调，且产生制度性的廉洁和渎职风险，必须加以改革。此外，税收评定与纳税评估的关系如何厘定；纳税服务界限及其限度问题；纳税评估和税务稽查的定位关系；税务稽查与犯罪调查的职能定位；税法解释与税法秩序的稳定性问题；税收个案批复的适用范围、运行机制和法律规制问题；与专业化管理和大企业服务相配套的专业人员职级设置和晋升；税企争议中的税收公平实现机制；现行征管体系如何适应直接税的开征等等，这些问题都需要深入的理论研究和实践探索，有些问题甚至须上升到到法律的修订及相关配套措施的制定。
第二、征管制度创新的现实挑战。客观上，涉税信息情报管理，是现代税收管理的抓手和突破口。在西方发达国家，涉税信息情报管理已有完善的法律配套体系，使其税收管理体系赖以有效运转。没有情报收集、分析、归纳和提炼基础，如何进行风险识别、风险分类、风险推送、风险应对和绩效评价等管理活动？税源专业化管理、以风险管理为导向的现代税收管理改革如何进行？而且，涉税信息情报管理，不只意味着计算机系统和硬件设施改造，也不仅仅是内部涉税信息流的归集与整合，而重点在于内外部涉税信息情报（跨国交易、征收、评估、稽查、情报交换、行政协助、第三方信息等）分析、采集、比对与整理等内容，是现代税收管理的突破口。但目前，理论研究和征管实践中对此均重视不够，协税护税制度创新、法律法规配套措施，包括征管法修法方略、涉税信息情报采集和行政协助制度等，缺乏统一规划和部署。这势必会使风险管理、提高纳税遵从度为取向的现代税收管理改革成为无源之水，无本之木。类似问题诸如：大企业管理层级上收与属地管理之间的矛盾如何协调；个案批复与税法解释和税法秩序稳定性问题；涉税争议解决机制的制度设计问题等等。这些制度设计将对税收管理改革成效影响深远，但其最要者，莫大于涉税信息情报的法律制度保障问题。
第三、人力资源管理和培训面临挑战。首先，制度依靠人来运转。目前，社会环境急剧变化，利益意识开始觉醒，利益诉求在市场经济中得以释放，物质主义和享乐主义抬头，道德和理想有所滑坡，利益调节处理不当或引起失衡，甚至导致公共治理难题；此外，国家责任和国家利益意识日趋淡薄，利己主义开始泛滥，个人主义正在抢占道德制高点，传统文化中的义利之辩逐渐式微，责任观念和廉耻心逐渐衰颓，或因蝇头小利而出卖巨大国家利益，上海“力拓间谍门事件”、“商务部郭京毅案件”等即为明证。外部环境巨变，势必对税务管理的内部环境造成影响，也是税务机关及其管理培训中应关注的重点。德国公务员法规定，公务员对国家负有忠诚义务；国家在紧急状态时，德国公务员负有对国家无条件的绝对忠诚义务，这对我国无疑具有借鉴意义。公务员考核分德、能、勤、绩四方面，德应居首位。其次，现代税收管理复杂性、专业性和综合性日益突出，跨国交易、网上交易、复杂交易和税收筹划日新月异，必须具有税收、会计、法律、管理、计算机甚至沟通谈判专家等人才参与其中。在西方发达国家，税务管理所需的人员素质，远高于一般的公立和私营部门，其雇员的薪酬待遇也相当可观，尤其是涉税犯罪调查人员，其人员素质更高、待遇更好。中西方税收管理体制有别，但在专业性、综合性和廉洁性要求方面无差别，对于人才的选拔、培训、考核和晋升当可以互相借鉴。对税收专业化管理而言，单一的行政职级晋升制度，已不能适应税收管理对人力资源的现实需求。特定的岗位需要特定素养的专业人才。今后，应考虑建立税务人员专业职务晋升制度，以使得各级各类专业人才脱颖而出。
最后，税收管理改革应与历史文化对接，其改革谋划应扎根于历史与现实的坚实土壤之中，以杜绝历史虚无主义或传统虚无主义之弊害。
借鉴国际上税收管理行之有效的理念、制度和方法，实现中西融通和对接，十分必要。然而，一国的税制改革和税收管理应适应特定民族文化背景。比较而言，充分借鉴传统智慧和经验，使得税制改革和税收管理扎根于文化土壤之上，则是当今之急务。中华文化源远流长，冠绝当时，形成了轻徭薄赋、民本均富、尚公崇德、社会和谐等传统。罔顾这些传统精神资源，或言必称希腊，或视传统为无物，则是当前思考税收管理改革的一大风险和误区。