〔摘要〕当前，我国地方政府行政成本控制中存在的问题主要表现为支出偏高，地方政府行政成本占财政支出比重过大，开支不透明，成本数据不全面。其原因有：没有健全的绩效评估制度，缺乏完善的政府会计核算系统和预算管理机制，地方政府机构臃肿，行政效率低下，行政监督机制不健全，交易成本上升。控制地方政府的行政成本，强化官员的成本意识，建立全面系统的绩效评估制度；建立政府会计制度；合理确定地方政府规模和管理半径，构建“有限政府”；建设政府信息化平台，以节约行政成本开支；建立独立而有效的监督机制，以监督行政资源的使用；建立地方间良性的竞争与合作关系，以降低行政交易成本。
〔关键词〕地方政府，行政成本，会计制度
行政成本是指政府行政活动对经济资源的消耗，是政府为行使其职能而必须付出的代价，它包括政府机构正常运行需要消耗的资源，也包括浪费、效率低下、腐败等不合理因素造成的资源流失。行政成本是一个中性指标，并不是越低越好，它应该与社会经济的发展相协调，但是当前地方政府庞大的机构、无限的政府职能也造成了部分地方政府行政成本控制不当。控制行政成本应贯穿政府行政工作的全过程，是行政工作管理的关键一环。
一、地方政府行政成本控制存在的不合理问题
我国地域辽阔，共有34 个省级行政区域，省级又下设市、县、镇等行政层级，且各省地域、人口数量、经济实力、政府干预程度差距较大，造成我国各地方政府行政支出呈现多元化、不合理的状态。长期以来,由于官员成本意识的缺乏，我国各级政府,尤其是在一些地方政府中，在财政支出的机构和范围方面都存在不合理的现象，造成控制不当。
（一）行政成本占地方财政支出比重过高，“挤出效应”大。改革开放以来，随着我国经济的飞速发展，地方政府的行政成本一直都保持着较快的增长速度，尤其是地方政府的行政成本在地方财政支出的比重也一直较高，甚至于有学者指出：中国是全世界行政成本最高的国家之一。高昂的行政成本不仅加剧了人民的负担，也严重损害了政府的形象，也使得财政支出结构越来越不合理，关系民众切身利益的民生支出就被大大挤占了。
由于国家对于教育科学事业历来重视，地方政府对于科教事业的投入比重在19%左右，相对较高。从目前我国地方财政支出用于社会保障支出的比重达到10%左右的水平来看，较20 世纪末不足4%相比有相当大的提高，但与发达国家这一比重达到30%甚至更高的事实相比，我国财政用于社会保障支出的水平依然是明显偏低，并且近年来比重有逐年下降的趋势。医疗问题在我国更加突出，“看病难，看病贵”是当前民众反映最为突出的问题，但是从下表我们看出医疗卫生的支出比例相对较低，仅占地方财政支出总额的5%~7%。与此相反的是行政成本的绝对值一直保持着较快的增长速度，在财政支出结构中占有相当大的比重，2007 年比重高达24.1%，是医疗卫生所占财政比重的近五倍，是社会保障和就业所占比重的近两倍，虽然其占财政支出的比重有逐年缓慢下降的趋势，但直到2012 年却仍占有高达16.4%的比重，远远超过医疗卫生和社会保障占财政支出的比重，并基本与科教事业的投入相等，有些年份甚至高于科教投入。
高昂的行政成本极大地挤占了地方政府对于医疗卫生和社会保障等关系民生事业的投入，这种增长会造成社会公共资源的极大浪费。因此必须不断优化地方政府的财政支出结构，加大对民生事业的投入。
（二）地方政府之间行政成本区域差异较大。我国地方政府行政成本总体规模庞大，而且存在着较明显的区域差异：首先是在纵向上，地方政府行政成本一般随着政府层级的降低而增加；其次是在各个地方政府横向之间行政成本的差异也比较大。
从纵向上来看，我国的地方政府主要包括省、市、县、乡四级。由于地方政府层级较多，行政成本纵向差异较大，一般来说政府层级越低，行政资源的消耗也就越高。本文借鉴《地方财政统计资料》从2007年~2009 年的数据进行了相关分析，结果如下：首先，从行政成本的绝对数额上看，从2007 年到2009 年，行政成本从低到高依次为省级政府、地市级政府以及由县级政府和乡镇级政府组成的基层政府，基层政府不仅行政成本绝对数额最大，而且增速也最快，大大超过了地市级政府和省级政府。其次，从各级地方政府行政成本的增速来看，从省级政府到乡镇级政府，年均增长率分别为11.03％、11.81％、17.88％和14.1％，其中县级政府行政成本的增长速度最快，其次是乡镇级政府，这说明基层政府仍然存在着严重的“吃饭财政”问题。但是，从行政成本占财政支出的比重来看，三年间这几个层级政府的比重几乎都处于20％左右，行政支出在财政支出结构中仍处于高消耗状态。
对于行政成本横向的研究，有学者通过对东西部省份行政成本的研究，指出东西部省份由于受到成本意识、经济发展水平等因素的影响，行政成本差异显著；有学者对从2001 年到2006 年六年间的全国31 个省级政府的行政成本变化情况首次进行了研究，并发现各省政府之间的行政成本差异性较大，东部省份的行政成本占财政支出及GDP 的比重等指标要明显低于西部省份，这就说明东部地区用于政府自身消耗的资源较于西部更为合理。本文借鉴2012 年中部十省相关数据进行分析，同样也发现各个地方政府横向之间行政成本的差异性。从行政成本的绝对数额来看，在中部各省中，河南省的行政成本数额高居首位，其次从高到低依次为湖南、河北、湖北、安徽、江西、黑龙江、山西、吉林、海南；从人均行政成本来看，最高的是海南，超过全国平均水平，其余九省均低于人均全国行政成本数额，其中高居榜首的海南省是人均行政成本最低的安徽省的1.83 倍；从行政成本占财政支出的比重看，湖南、河北、河南、海南、湖北几个省份平均高出全国平均水平大约3 个百分点，湖南省比重最高，剩下五省行政成本占财政支出的比重均低于全国平均水平，以黑龙江省最低；从行政成本与地方财政收入的比值来看，各省份都明显高于全国的平均水平，这说明地方收入中大部分都被用于政府消费，再次印证了“吃财政饭”的问题，比重最高的河南高达44.48%，高出全国比重27.58%，湖南省以42.12%的比重居于第二位，其他省份从高往低依次为海南、黑龙江、吉林、湖北、河北、江西、安徽、山西。由此可见，从各个层面都可以发现行政成本横向区域间差异较大。
（三）“三公”开支不透明，难于监督。“三公”经费是指依赖于国家财政拨款的公务接待费、因公出国（境）经费和公务用车购置及运行费。近几年来，我国政府机关三公经费的消耗数额以及在使用中暴露的问题越来越受到社会各个方面的高度关注，要求全面公开三公经费的呼声越来越高。由表4 可以看出，三公项目的开支巨大，账本中最突出的问题就是公务用车购置及运行维护的数额过大，除了外交部、中科院和体育总局三个部门外，其他部门都超过了“三公”经费数额的50%，其中海关总署的公车消费高达88.9%。根据2011 年公布的公车消费预算为385621.47 万元，相当于新购置15425 辆配置一般的公务车花费，较2010 年增长率高达97%。与其他国家相比，美国公务车的年均增长率约为1%，德国柏林仅有92 辆公务车，而芬兰政府办公厅甚至仅有9辆公务车。据2012 年7 月19 日中国地震局公开的2011 年度部门决算，数据显示真正用于地震预测的经费不足公车消费的1/3。以四川省高级人民法院2014 年的三公经费预算为例，我们看出2014 年四川省仅高级人民法院一个部门三公预算就高达1442.1 万元，其中公车消费高达683 万元，占总支出的47.4%，但是鉴于三公经费还没有独立的会计科目或账户，目前公开的三公经费数额基本上都是从诸多相关的科目中去寻找、归集、整理，这极容易造成人为取舍。如不对其有效监督和规制，三公领域将会继续成为官员腐败的温床。
（四）行政成本数据内容不全面，隐性成本难以定量化。所谓隐性成本，是一种难以精确计量但又客观存在的、不能直接从账本上反映出来的、额外支付的代价与负担。政府隐性成本对于行政成本激增的“贡献率”较大，它一般表现为由于政府决策失误、人员腐败成本以及效率低下所造成的政府成本增加，这些成本难于在账面上反映，具有相对的隐蔽性。例如近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。中共十八大以来，中央高度重视反腐败工作，坚持老虎苍蝇一起打，各个级别的违法乱纪的官员纷纷落马。此轮反腐风暴势头正劲的同时，也从侧面反映了行政成本的统计中忽略了金额巨大的隐性成本，官员贪污不仅造成政府公共资源的浪费，也损害了政府的形象，造成政府公信力的缺失。此外，一些地方政府机构设置不合理，职能划分不清，人浮于事，导致在日常活动中效率低下，无形中增加了行政成本。更有一些地方政府官员在作决策时不着眼于长远利益，大力发展高污染、高能耗的工业项目，这往往造成生态环境的恶化，严重损害了人民群众的健康和社会的可持续发展能力。政府的错误决策不仅造成公共资源浪费，也加重了人民的负担。
二、地方政府行政成本控制不合理的原因分析
由于我国地方政府众多、行政事务复杂，我国地方政府行政成本控制不当的原因可归结为以下几方面：
（一）缺乏成本效益观念，没有健全的绩效评估制度。基于“经济人”假设，地方官员在任职期间追求的目标就是预算最大化，在一些地方政府领导的头脑里，只计算“政治账”，却忽略了“经济账”。地方政府的收入来源于税收而非市场竞争，地方政府的非竞争性、垄断性和非营利性的特点导致地方政府工作的投入和产出是相脱节的，地方政府缺乏降低成本的内在动力。行政效率低下、奢靡之风盛行、人浮于事等成为影响一些地方政府工作的痼疾。
（二）缺乏完善的政府会计核算系统和预算管理机制。目前在会计处理上主要还是采用收付实现制，这使得资产的实际价值与账面价值不相符合；不能全面反映政府资产、负债、收入、成本费用等方面的财务信息，有可能掩盖政府潜在的财政危机；一些公共资产往往不计提折旧，极易出现“公地悲剧”，加大了政府行政成本；政府或部门预算在支出上仅编制功能性分类预算，却没有相应的经济分类预算，这就造成决算分析只能在支出大类上与预算数进行比较，而不能深入到款级科目分析，对于某类支出只能得出偏高的事实，但对于具体是什么项目导致的却无法分析；在资金的使用上，缺乏严格的审计监督，公开数据的真实性存在较多质疑。地方政府运行费用来源于国家财政拨款，缺乏成本核算和经济效益考核，资金使用效率低下，而且政府部门预算编制时间太短，预算审查流于形式。另外，我国在制定预算时采用基数预算法，下一年的预算以本年的成本消耗为基础，这就导致下一年的预算被本年的成本费用所牵制，不利于制定合理的预算和节约开支。
（三）地方政府机构臃肿，职能划分不清，人浮于事，致成本激增。我国从20 世纪80 年代开始进行了多次机构改革，取得了一定成效，但总是陷入再膨胀的怪圈。我国政府从中央到地方分为国务院、省级政府、市级政府、县级政府、乡镇政府共五级，各级政府下面又增设了多个行政部门，每一部门的运作又依赖于相应的机构、人员来支撑，一些省政府下设的部门就多达四十多个，造成机构重叠，上下级行政机关以及同级部门之间责权不清，交叉行政，“缺位”或“越位”时有发生，这就导致行政成本的激增，行政效率低下。
（四）行政审批程序复杂，行政效率低下。当前，我国一些地方政府仍存在着行政审批项目多、环节繁琐、手续复杂，办事效率低下的问题，有时候一个企业办齐一个手续就得跑上大约三年，盖几十个章。这不仅增加了企业的负担，也降低了地方政府的行政效率，提高了行政成本。更有甚者，一些地方部门“盖章成本”越来越高，政府官员非法利用审批职权的“寻租”现象愈演愈烈。
（五）行政监督机制不健全，非行政行为多，公众参与度低。由于地方政府具有高度垄断性，是当地唯一的公共服务主体。政府的监督机关也受政府管辖，缺乏独立性，这使得政府监督机制存在漏洞，滋生了政府官员公款吃喝、公车私用、公款旅游等职务消费“黑洞”，增加了行政管理的成本。据报道，“目前我国政府配备约400 万辆公车，年消耗超过2000 亿元，但仅有1/3 的公车真正用于公务；据粗略统计，每年的公款吃喝基本不少于2000 亿元，相当于建设一个三峡工程的花费。还有不少地方政府把修建豪华办公楼当作政绩，奢靡之风大肆弥漫，各种“面子工程”应运而生。此外，政府财政透明度不高，在政府网站上公开的行政支出数据中，支出项目比较粗糙，一些官员热衷于宣传利于民生的支出，却对于行政支出数据的公开模糊不清，掩盖真实的行政成本，人民群众更是对一些行政支出一无所知。
（六）各地方之间矛盾频发，导致交易成本上升。在当前市场经济高速发展的时期，地方政府逐渐掌握了地区发展的主导权和自主性，为使地区经济发展获得更多的资源，地区间展开了激烈的竞争。由于地方保护主义的存在，又可能造成恶性竞争和冲突，不仅造成资源破坏，还有可能造成人员伤亡和财产损失，使得跨地区的公共事务治理失灵，如跨地区基础设施建设。这都导致交易费用的上升，既增加了跨地区公共事务协调、决策成本，又会给社会或是生态带来巨大的负担，不利用地区间的共同发展，从而增加了地方政府的行政成本。
三、地方政府行政成本控制合理化的途径
将行政成本的增长维持在一个适度的水平是保证政府机构履行职责、实现自身使命的基本条件。当前我国正处于构建节约型政府的关键时期，面对行政成本不合理增长这一现实，必须联系中国当前实际，着力解决这一问题，从以下几个方面实现降低成本、打造节约型政府的目标。
（一）强化官员的成本意识，建立全面系统的绩效评估制度。首先，各级地方政府官员应树立成本效益的观念，抛弃传统不计成本的错误观念，增强成本意识，在行政活动中既要算政治账，又要算经济账，追求公共利益的最大化；积极做好对公职人员在成本意识方面的培训和教育，塑造具有强烈责任感的国家公务员，使税收真正取之于民，用之于民。其次，要建立健全绩效评估机制，将行政成本纳入绩效考核的范围之内。学者芬维克在1995 年曾经提出了著名的关于绩效评估的“3E”标准，即经济（economic）、效率（efficiency）与效能（effectiveness），旨在构建一个更具体的组织绩效指标体系。为了促使政府部门节约开支、降低成本、树立成本意识，我们可以设计以下的成本经济评价指标：成本与投入的比率、单位成本指标、成本改进指标、资源浪费指标、质量指标、公众满意度指标等，全面系统地评价政府的绩效。
（二）建立政府会计制度，完善政府成本考核体系。根据公共选择学派提出的关于“经济人”的假设，政府官员作为理性的“经济人”，会追求自身及其所属部门利益的最大化，也就是部门预算的最大化，因此会造成政府资源的浪费。目前在我国，政府会计这一称谓仅仅是学术界的一个提法，在有关的正式文件中还没有出现过，取而代之的是使用长达半个多世纪之久的“预算会计”。预算会计这一概念的外延过于狭窄，它仅仅反映预算资金的使用及其效果而没有反映政府作为一个会计主体全部的财务活动及结果，已经不适应当今公共财政管理的要求，用“政府会计”取代“预算会计”，建立全面系统的政府会计制度是必然之势。在会计核算方面，应该将预算外资金统一纳入预算编制，对于一些会计科目有选择地引入权责发生制，弥补收付实现制下的缺陷，延长预算编制时间，细化预算，并逐步引进零基预算。在会计科目的设置上，要根据事项的性质严格区分并不断完整会计项目的内容，更加全面地反映政府的各项财务信息，增加政府会计信息披露的范围和渠道；此外，应把绩效考核作为政府会计的一项重要内容，将预算管理、成本管理与绩效管理等结合起来，提高行政效率，建立以绩效为基础的政府会计制度，将预算拨款与绩效考核直接挂钩。
（三）合理确定地方政府规模和管理半径，构建“有限政府”。新时期机构改革的基本原则就是精简、统一和效能。在政府机构的设置上，首先要通过法律或制度的形式进一步划分和明确各级政府及其各部门之间的权责关系，减少行政层次，合并或撤销重叠或是无关紧要的部门与机构，防止机构重叠，政出多门，提高行政效率，积极构建大部制的高效机关模式；其次要精简公务人员，实行合理的人员定额，对公务人员实行定期考核，裁减掉“不作为”或是“乱作为”的行政人员；最后，要适度减少地方政府的经济干预，引入市场竞争机制，加大地方经济发展的自主性，使地方政府的角色由“全能政府”向“有限政府”转变。
（四）建设政府信息化平台，以节约行政成本开支。电子政务是政府机关在其依法行政过程中运用现代的信息技术，将其行政管理和提供公共服务等方面的工作转移到网上去完成，实现政府组织结构的重组和工作流程的优化，打破部门分割制约的一个简洁、高效、透明、公开的政府运行模式，它是一种集约管理方式。电子政务的建设将会极大地简化行政运作环节和程序，减少“文山会海”的工作方式，节约原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力，从而有效地降低行政成本。例如在新加坡2000 年的第四次人口普查中，借助互联网技术，仅动用了传统人工普查中1/10 的工作人员，花费2400 万新元，较于传统花费7000 万新元，费用节约非常明显〔8〕。同时，要建立科学的决策机制，凡是政府重大问题的决定都必须经过民主决策，加强公众对于政府决策制定的监督，并逐步将政府决策纳入法制的轨道，使之有法可依、违法必究，明确责任，使决策者都要对自己的决策承担相应的法律责任，提高政府决策者的责任感，选拔具有较强知识素质和能力素质的公务人员担任行政领导，最大限度地减少由于决策失误所造成的社会成本及生态成本。
（五）建立独立而有效的监督机制，以监督行政资源的使用。为了降低行政成本，合理使用行政资源，地方政府必须全面推进法治建设，建立完整的法律体系，促进依法行政，完善行政问责机制；健全行政监督机制就要改变传统的对上不对下的监督体系，建立拥有真正监督权的监察、审计等监督部门，独立行使监督职能；建立健全行政成本审计制度，实行定期或不定期政府财务审计，了解地方政府关于财政资金的使用情况，衡量政府对资金的使用效率，严肃打击以权谋私、寻租腐败的现象，并且要定期将审计结果向社会公开，自觉接受人民的监督，增加政府行为的透明度。财政部已经发出通知，要求各省在2015 年之前，全面公开在省内所有县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算及三公经费预决算等方面的数据信息。此外对于退休或离任的领导干部要贯彻实行干部离任审计制，严打“漏网之鱼”，使行政成本的每一分钱都花在为人民服务上。
（六）建立地方间良性的竞争与合作关系，以降低行政交易成本。日本学者大前研一曾告诫道：“在这个充满不确定因素和危险对手的复杂世界上，最好不要单独行事。在广阔的舞台上叱咤风云的大国，一贯与有共同利益的其他国家联盟，这并没有什么使人感到羞耻的。通过理解达成联盟是所有杰出战略家的保留节目”。随着经济的发展和社会的进步，地方政府面临越来越多日趋复杂化的公共问题，单一的行政区域内地方政府已无力解决这些问题，例如公共基础设施的建设及发展问题，资源的跨区域开发问题、跨区域的环境治理问题、区域犯罪和社会治安问题等。由于行政区划的束缚便阻碍了这些问题的解决, 地方保护主义的存在更使地方政府部门偏离了公共利益的导向，造成地区间的恶性竞争，肆意抬高信息成本，造成恶性竞争，从而增加了地方政府间的行政成本。因此降低行政成本首先要协调地方政府间关系，要建立健全对地方政府行为的约束机制，加强对政府权力的制衡，积极发展独立的第三方监督，防止地方政府权力滥用；加强地方的法制建设，诸如反不正当竞争法等法律，防止地方政府之间的恶性竞争。其次，地方政府要积极转变观念，与时俱进、转变职能、减少经济干预，转变管理理念，由“全能政府”向“有限政府”转变，积极推进区域合作，真正成为地区经济协作的助推器。
地方政府间良性的合作和竞争关系，将会极大地打破行政区划的限制，大大降低地方政府在处理跨区域公共事务时的行政成本。
时间： 2014-11-27 来源：《理论探索》 作者：王立国 梁明月