一、改进预算管理制度是新一轮财政改革的起点
中共十八届三中全会《决定》指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。
第一，中央十分重视财政工作，将它提高到“国家治理的基础”地位，这既是对过去35 年财政改革的肯定，又是对未来的期望，表明我国财政地位正在发生历史性转变。
第二，财政要适应这一地位转变就应搞好自身变革：一是要全面发挥财政对资源配置、收入分配、稳定和管理作用；二是要转变理财方式，建设基于绩效的科学预算制度，真正做到“有效支出坚决满足，无效的一文不给”，完成由“政府出纳”到“政府管家”转变。这应是改进预算管理制度的核心。由于从“政府出纳”到“政府管家”是脱胎换骨式蜕变，涉及到资金分配、管理、监督等方方面面，是一个系统工程，为了避免顾此失彼，我们需要顶层设计。
二、预算管理上的问题
1994 年来我国建立的以部门预算为核心的制度体系，总体上是符合公共财政建设要求的，其运行也是好的，但也有历史局限性。我们将按问题导向方法对此进行分析。
1.部门预算模式不适应
（1）对预算项目缺乏科学界定。预算项目指我国部门预算按“基本支出预算+项目预算”公式对项目预算采用“按需申报，批准后按项目拨款，专款专用管理”制度中的预算项目。由于项目是预算资金载体，预算项目化管理是20 世纪80 年代以来西方新公共管理运动的核心，因而预算项目的定义是否科学，是涉及我国预算改革走向的重大问题。
预算项目化管理指政府将事业性、政策性和公共工程支出视为项目，对项目预算实行专款专用+流程化管理的管理模式，并进行前期评价、期中评价和结果评价等三环节。项目化管理是公认的科学管理制度，但能否做好，取决于两个问题：①如何对项目做出科学的界定、因为若非严格限定，就会有无数项目，导致管理失效；②如何保证项目支出是有效的、若无问效机制，部门扩张会创造无限预算需求，造成财政资金浪费，财力无力承受。
在解决这两个问题上，西方经历了漫长、曲折的过程。对第一个问题美国约翰逊政府在1965 年推行计划项目预算((Planning Programming Budgeting System简称PPBS)时就获得了解决。他们针对项目内涵不确定问题，在设计PPBS 制度时，将项目分为Plan、Program、project 三类。其中Plan 指国家(地区) 的长远规划，类似于我国“十一五”计划；Program 指战略性项目，如重大政策或公共工程项目；project 指行动性项目或计划。为此，PPBS指财政受理的是那些基于国家或地区发展规划的战略性项目，并按此构建的预算制度。因战略性项目数量有限，故财政管理的难度较小，易获得效果。70 年代PPBS 推广到西方各国。但是对第二个问题的回答，他们却遇到了困难。对此美国从项目预算、零基预算到结果导向预算，经历了近30 年探索，直到1993 年实施预算绩效管理才有了较满意的方案。
我国在实施部门预算时，虽然提出预算项目，却未对它作科学界定，因而内涵不清。在实施中，由于两类项目混同并存于同一预算表，产生了项目膨胀、管理失效的后果。
（2）部门预算公式不合理，存在逻辑缺陷。部门预算公式事关预算分类、预算编制和预算管理，是预算制度建设的基础。当前，部门预算公式的问题是预算分类不合理，有逻辑缺陷。由于在黑色与白色间存在着灰色地带，因而“非白即黑”是违背逻辑的。而从管理看，部门预算支出应分为基本经费、公务费和项目经费三类，其中，公务费部门预算改革前就存在，如部门的会议、购置、课题和特殊费(如安全、公安部门特费等)等。而部门预算公式却未将业务费预算看作一类，因而造成“非白(基本支出预算)即黑(项目支出)”。于是，许多业务费项目就混在项目预算中，它加剧了项目总量的膨胀，阻碍了预算项目化管理的实施。
（3）预算管理虚化。一是在预算编制上一些地方玩“猫捉老鼠”游戏：上人大的预算只编到项级科目，因而是虚的，而不是落实到项目，待人大通过后搞“二次分配”，致使预算项目迟迟不能落实。二是财政代编部门预算，部门的预算管理虚化。
这三点说明，现行的部门预算模式尚不适应“管理政府的工具”的要求，财政也无法承担起“国家治理的基础和支柱”和“政府管家”的任务。
2.预算编制和管理制度不适应
（1）预算项目过多、过杂、过滥成为部门预算之觞。这表现为：①预算项目过多。据笔者2012 年对河南省某贫困县的财政调查，该县有近千个预算项目，包括200 多个省级转移支付专项。其中，10 万元以下的占72%，战略性项目不足10%，在该县18 亿元财政支出中，近6 亿元是人员经费，5 亿元是公务费类项目支出，而发展性项目预算不足2 亿元。②项目过杂。从该县看，战略性项目与行动性项目混杂，其内容既有业务费项目，也有政策性项目和建设性项目，且三者绞在一起，难以形成科学的管理办法；③项目用途过散。从用途看，该县约有70%的预算项目是补充业务费的；从管理看，差不多每个预算单位有10—30 个项目。
预算项目膨胀的后果：①它违背了管理规律，降低了资金效率。政府应设定有限目标，才能将事做好。按此计算，该县政府有上千个目标，这既不合常理，也不可理喻。其结果是导致资金分散“撒胡椒面” 和资金浪费；②它导致财政监督和审计监督制度失效。为保证项目资金有效使用，国家财政设了财政监督、审计监督两道防线。然而，一个县财政的监督股编制不过3—4 人，而审计局为6—10 人(含抽调搞中心工作的)，他们面对上千个项目如何监督？若说财政监督和审计监督是最后的防线，那么失去监督的专款还能保证专用吗？若连这点都做不到，则项目管理又意义何在呢？
与此同时，它还阻碍了预算绩效管理开展。由于预算绩效管理采用流程化、环节化管理模式，就是说，预算资金只有经过绩效监督(评价)才能进入下年度的绩效预算(计划)环节。这一流程显然理论上是合理和必要的。但问题是，面对这三千来个项目，省级财政即使动员所有中介机构也评不了，何况这需要支付上亿元评价费用。总之，我们要管好预算，就只能回到科学地界定项目、为推进预算绩效管理创造条件上。
（2）预算专项膨胀也是转移支付制度之觞。在我国，转移支付分为一般转移支付和专项转移支付两类。理论上，由于专项转移支付补充下级政府财力不足、配合政策和作为上级政府委托下级实施事务的代理费用等作用，在我国的制度建设中是十分重要的。但也面临了很多问题：①预算专项过多。据某省统计，2012 年省级转移支付专项达2000 多个，专项的总量失控、内容重叠；②专项的范围远超出4 项以上。2012 年四川省某县财政局收到的省级农口转移支付专项达100 多项，其中涉农培训的有17 项，涉及农林水、就业、妇联、共青团等10 个主管部门。事实上，预算专项已变质，成为行政部门“让下级听话的一把米”；③多数预算专项在下半年下达，当年无法完成，年底就成了无人过问的“结余”，有的转入“小金库”。④为获得专项，“跑部钱进”和“驻京办”常态化。
3.预算的透明度不高
（1）预算科目和会计制度不合理，增大了审核难度。按宪法，政府必须年初向人大提交预算草案，并接受人大代表审议通过才能实施。这就有一个让人大代表“看得懂，审得了”的问题。然而，事实上因信息不对称、预算科目不合理，再加上大量专用术语等原因，人大代表“既看不懂，又审不了”。而更重要的是，由于真正的预算是预算分类中的目级和节级科目，即表明资金用途的数据，而政府提交的是列示到项级科目的数据，即统计数据，因而即使专业人士也看不懂。为此，人大预算审查只是停留在总量平衡上审查上，而无法向支出预算和政策拓展。
（2）预算透明度不高，有法不依问题比较突出。一是从原理说，预算是人民委托政府管理的钱。为此，作为受托人的政府理应将预算信息，包括预算分配、预算使用和决算、预算绩效等，全面向委托人代表公开。但现在是，除中央预算信息公开做得较好外，多数地方政府较少主动公开信息，对一些人申请公开的要求，也以保密为由拒绝。二是虽然预算法规定追加预算应当经过人大常委会审查批准的程序，但一些地方政府有法不依，先斩后奏甚至“斩而不奏”比较突出。
三、以预算绩效管理为核心改进预算管理制度
1.重建“部门预算公式”
这是指按管理实际需要，形成“部门预算=基本支出预算+业务费预算+项目预算”的新公式。其中基本支出预算指用于保障行政部门(含参供事业单位)基本经费的预算，含人员工资预算和公务费预算。其预算编制方式不变；业务费预算是从原项目预算中分出的大类，由基本业务费预算(如会议、购置、修缮、出国经费等“三公经费”)和专业业务费预算(如审计业务费、公安、司法业务费等)，内容包括培训费、调研项目费、专项差旅费等。其预算编制采用“总额核定，明细支出项由部门编制，项目纳入人大审查，专款专用”方式。总额由财政按部门前三年平均数核定；项目预算指部门用于发展性项目的预算，含事业费类、工程类和政策类项目(含转移支付专项)，采用项目化管理。
新部门预算公式的特点：①按保障性质，依次分为基本保障、职能性保障和发展性保障三类预算，分别采用标准化管理、基数管理和项目化管理三种方法。由于发展性保障并非每个部门都需要，且资金量大，故采用要求最高的项目化管理是符合管理规律的；②它恢复了业务费预算。有利于解决该类支出的项目数量多、总量不易控制、财政牵扯精力过多难题，也有利于解决项目预算性质混杂难题；③将事业费列入项目预算是出于“政府购买服务”考虑，符合落实中央分类推进事业单位改革要求；④将项目预算分为事业费类、政策类和工程类，按项目化管理要求采用不同办法。这为推进预算绩效管理提供了条件。
2.科学界定预算项目，推进项目化管理
（1）按战略性项目来建立项目预算。为了减少项目、集聚目标，我们应以战略性项目取代现行以行动性项目为基础的项目预算。战略性项目指以战略目标命名的，具有同一目标或共同作用的，为取得同一结果而从事的一系列活动的总和。行动性项目指“做什么事，给什么钱”的预算项目。由于一个战略性项目包括多个行动性项目，因而它可减少项目。为此建议，中央部委结合职能，每个部委一般设1—2 个战略性项目(含转移支付专项)，并停止受理行动性项目。在战略性项目设置上中央项目应允许地方资金加入，并鼓励部委联合申报。规范项目命名。战略性项目应以绩效目标命名，分、子项目以做什么事命名。对长期项目可采用“ 项目第期”来区分。
（2）推进预算项目化管理。预算项目化管理是按照资金运行轨迹设计的流程化管理模式。它的对象是列入项目预算的项目：事业类项目、政策项目和公共工程项目。它在做法上要求跟踪资金运动，形成前期评审、中期评价、结果评价等三个环节。目前，我国项目预算决策中“拍脑袋”造成了资金巨大浪费。《决定》要求建立科学决策机制，说到底就是基于绩效的项目化管理机制。
3.推进预算绩效管理，打造政府管理型财政预算
改革的目标是摆脱财政的出纳地位，使之真正成为“政府管家”型财政，而核心是实施预算绩效管理。随着以上预算编制上的技术性问题的解决，预算绩效管理的条件也日趋成熟。
预算绩效管理指政府根据“花钱买有效公共服务”要求，以绩效指标和事业成本为核心，由绩效预算、绩效拨款和绩效评价(监督) 等环节组成的财政管理模式。①预算绩效管理是管理体系，而绩效预算、绩效拨款和绩效评价是环节，因而不能用后者替代预算绩效管理；②预算绩效管理属于环节化管理。预算资金只有全部经过绩效评价，年度预算才结束并进入新环节。因此，对部分资金做了绩效评价，就说成预算绩效管理是错误；③预算绩效管理的三个环节应由相应机构来固化业务，为此财政内设机构必须改革；④在绩效预算管理下，预算编制将由各部门负责，财政将由代编预算转为审预算，即从可行性、有效性维度审查部门的预算，重点是项目预算。项目预算若通过，就纳入预算草案，若通不过的，则该部门可能在新预算年度中没有项目，因而项目预算是自动零基的；⑤在预算绩效管理下，绩效指标分为基本绩效指标(用于说明部门职能或项目绩效的主要指标，虽数量不多，但管理意义大，权值高) 和绩效评价指标(在基本绩效指标基础上，加上其他体现绩效的配属指标组成体系的指标)。通常，预算绩效管理指基本绩效指标。
四、重建预算支出分类体系和政府会计体系
1.搞好预算收支分类科目建设
好的预算收支分类既是科学预算编制的基础，也是管理依据。现行的预算支出科目是基于手工作业，按功能预算编排的，一方面过于强调压缩预算科目，限制了计算机管理优势，无法按逻辑进行支出科学分类，另一方面预算科目建设的思想不是“花钱买服务”，而是“养机构、养人”。其结果是预算科目不科学，不合理，“外行看不懂，内行说不清”。
科学的预算应符合逻辑、有利管理，是老百姓看得懂的预算，从这点出发，新的预算表应按“政府购买什么服务”来建立，为此，可按类级科目按职能、款级科目按事务、项级科目按受款人、节级科目按项目的思路建设科目体系。同时，内容上符合绩效预算要求，将“主要绩效目标”列入。
2.建设完整的政府资产负债表
这就是应当将公共预算、社会保障基金预算、政府性基金预算和国有资本预算纳入该表。此外，各级财政还应编制债务预算表，可采用债务余额、或有债务等表外披露方式。
3.建设基于信息化的预算会计体系（1）确立有限权责发生制、基金制会计。会计信息是财政管理基础。当前政府会计问题多多：①核算成果的部门所有限制了会计信息的流通，使财政监督和审计无法采用信息监督；②会计基础采用收付实现制，不能完整地反映公共资金的权责；③总预算会计的“以拨代支”，使未完工程变成“被完成”而核销，对结余资金失去了财政监控；④未建立基金制会计，将各类基金收支不分账。因财政说不清每项基金的收支情况，为此在机场建设基金上成了“被告”。
为此，我们应抓住基金制会计和权责发生制改革来完善政府会计。基金制会计是按“一项基金，一套账户，一套报表”的账户体系。而权责发生制较复杂，由于完全的权责是从所有的纳税人建立账户、核算“欠税”开始的，极其复杂，为此建议采用有限权责发生制原则，具体由会计制度规定。
（2）改革会计信息流通方式，建立公共会计信息库。目前，江阴等地财政局开展部门会计分散核算，信
息由网络集中储存于财政公共会计信息库的经验受到各方关注。建立公共会计信息库是科学化管理的要求。在不改变核算单位的前提下，有利于加强对单位的会计管理，有利于实现财政监督信息化，也有利于降低绩效评价成本，提高真实性，为此，我们也应将它纳入部门预算改革框架。
时间： 2014-06-28来源：行政事业资产与财务作者： 马国贤 李艳鹤