自上世纪90年代初中央提出建立以公有制为主体、各种所有制共同发展的社会主义市场经济体制以来,所谓“民进国退”、“国进民退”的舆论时有所闻,有时还很热络。人们还记得在中央提出对国有经济进行战略性调整后的一段时间里,不少人曾以“民进国退”高歌前进,甚至认定这是改革的大方向。前不久,在调整经济结构、转变经济发展方式的大趋势下,一些资源型大省,如山西大力整顿和调整煤炭生产,淘汰大批产能落后、事故频出的小煤矿和小煤窑。于是,不少人又惊呼“国进民退”,更有少数人援引一些西方国家(包括美国)为应对金融危机而采取的一些所谓“国有化”措施为例,把这类“国有化”说成是“社会主义”措施,说 “国进民退”才是改革的大方向。今年5月,国务院为推进国有垄断行业的改革,出台了“新36条”,鼓励和支持民间投资投向金融、石油等新领域,于是有人说这是“国退民进”,许多人嘉许,但也有人反对。总之,“民进国退”、“国进民退”之声,此起彼伏,令人困扰。到底是“国进民退”,还是“民进国退”,这个问题值得讨论,但要具体分析。
一、国有经济主体地位不意味垄断,垄断领域应引进竞争
社会主义市场经济体制的最主要特征,是公有制占主体地位。所谓占主体地位,不是指公有制经济在GDP占多大份额,而是指国有经济必须控制四大行业和领域,即:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和公共服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这个公有制主体,代表了全国人民的根本利益,关系全国人民的国计民生。试想,2008年面临突如其来的汶川大地震,若没有公有制主体经济,我国哪能及时调动巨大的物力,举全国之力,全面抗震救灾?在这一巨大灾难中,人们看到了公有制经济主体的巨大威力和凝聚力。
然而,有人认为,既然中央明确必须控制上述四大行业和领域,就应该实行国家垄断,即使投资多元化,也须“一股独大”,以保证国家控制。这种认识是片面的。在上述四大行业和领域中,需要由国家垄断的国有企业是少数,其中应由政府直接垄断或控制的提供公共产品(包括国防产品、高科技产品)和公共服务的国有企业更是少数。这四大行业和领域中的多数国有企业可实行国家控股制,吸纳民间投资,同时还应有非公经济企业(包括外企)存在,参与公平竞争。以航空业为例,这既属国家必须控制的国民经济命脉的企业,也是一个竞争性行业。为了实现国家控制,只需作为“政治实体”的政府掌握了机场、航空调度、航线确定、航空通讯、安全检查等要害部门就行。机场及有关基础设施的建设以及各项管理,都属于公共服务型政府提供公共产品与公共服务的职能,有关国有企业均属财政账户项目类国企,是政府(中央或地方)所有制企业。至于国有航空公司应属竞争性企业,还是属资本账户项目类国企,应由各级“人大”所委托的国有“经济实体”(国有资产管理委员会或国有资产经营公司)所掌握,进行竞争性经营,以保值增值和做大做强。不仅各国的航空公司之间都可公平竞争,也应允许私人经营航空公司与外资航空公司公平竞争。
银行业属于国家要控制的经济命脉,但也属于竞争性行业。在当今世界金融危机冲击下,决不可因需要加强金融监管而把它变成垄断行业,或用各种手段堵塞民间资本进入该领域。只要我们在推进金融改革的同时,吸取各国在金融监管方面的经验教训,由中央银行正确运用货币调节的各种手段(如利率、准备金率等),就可以确保国有经济在这一领域的主体地位。在此情况下,有可能也有必要鼓励、支持、引导民间资本进入银行业,特别是发展中小型私营金融机构,为广大中小企业融通资金。
自然资源多属自然垄断行业开发与经营,应由国家掌有,但也可引进竞争机制。以石油为例,可建立多家国有石油集团公司,形成“垄断竞争”局面。只要国家掌握石油勘探、开采和供给,就能保证国家控制。在这些领域也可吸收民间资本参加,由国家控股。至于经营,更可向民间资本开放,特别是“加油站”,多数可交给私人经营。不仅如此,还应鼓励、支持有实力的私人大公司向海外投资开采石油或并购海外石油企业。
提供公共产品及公共服务,这是作为“政治实体”的政府应尽的职能。例如,建造与提供公益性的经济适用房及福利性的廉租房,应由政府所属房地产公司建造与管理,按成本价甚至低于成本价去经营,由政府提供财政补贴。当然这些房屋的建造也可允许私人建筑公司参与竞标,由财政预算提供合理的利润补偿,建造后交给有关国有公司按公益性、福利性原则经营。至于公路、铁路、码头的建设,更可吸引私人企业参股、投标甚至采取BOT方式。
总之,在国家必须控制的四大行业和领域中还可以也需要引进竞争机制,民间投资在这些领域还有很大的发展空间。事实上,在这些要害领域发展国有资本控股制,实行投资主体多元化,民间资本的进入不仅不会削弱反而会加强国有经济的阵地和控制力。
二、政企分开:退出竞争性、经营性领域的应是政府,而不是国有企业
我国政府一身兼有“政治实体”、“经济实体”的双重身份和双重职能,我国的国有企业,实际是政府所有制企业。这种国家体制过去是计划经济体制的制度根源,现在成了彻底实现政企分开和国企改革的严重体制障碍。为了建设社会主义市场经济,政府只应履行提供公共产品和公共服务的职能,应从竞争性、经营性行业和领域中退出,改革国企必须贯彻“政企分开”。 “政企分开”,近十多年来做了不少工作,但困难重重,迄今仍“藕似断,丝更缠绵”,不仅各级政府直接插手国企的经营活动,而且国家的自然资源(包括土地)也完全掌握在各级政府手中。前几年上海社保弊案和房地产市场乱象,都暴露出“政企不分”导致官商勾结、贪污腐败的恶果。近年来,房价飙升,中央多次出手无效,原因之一是地方政府不肯放手土地转让收入。这既需财政体制进一步改革,更需贯彻“政企分开”。有学者有鉴于许多地方政府通过“国有企业”在竞争性、经营性行业和领域兴风作浪,滋生腐败,大声疾呼“国有企业应当退出竞争性市场”,虽情出义愤,但于理不合。 为何?其一,在我国社会主义市场经济中,竞争性行业和领域中也包括必须由国家控制、由公有制占主体的一些重要行业(如银行、航空、运输等),这是有别于资本主义市场经济的一个重要特点,不可能由私人企业一统全部竞争性、经营性行业和领域。其二,对国有经济进行战略性调整,国家应集中财力控制有关国计民生的重要行业及领域,应集中在资本密集型和技术密集型的行业和领域,退出一般竞争性和劳动密集型的行业和领域,积极支持、扶持非公经济企业进入公有制经济占主体的领域。所以,对于竞争性行业与领域,国有企业应是可进可退,有进有退。有的竞争性行业,即使国有企业虽已退出,一旦发现由私人企业集团或国外跨国公司所垄断,国有企业还应该立即打进,以平抑垄断,促进竞争。其三,应该在认识上分清、在实践中分开两类性质、职能不同的国有企业。一类是与政府提供公共产品与公共服务有关的国有企业,它们体现政府的公共服务职能,进行非赢利性、公益性或福利性经营,依靠政府财政补贴,应直接归政府有关部门所有,在这里谈不上“政企分开”;另一类是竞争性、经营性的国企,这类国企应自主经营,自负盈亏,虽受政府监督,但不应属政府所有,应实施“政企分开”,由政府之外的由“人大”所辖的国有资产管理委员会(新国资委)行使“国有资产所有者”的职能。应从竞争性、经营性行业和领域中退出的是政府,而不是国有企业。
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