说明：2013年2月18日，酝酿四余年的《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》（下称《纲要》）由国务院办公厅发布。《纲要》一经出台，顿时成为社会舆论关注的焦点。中国社会科学院财经战略研究院宋瑞副研究员在2011年8月16日参与该《纲要》专家咨询会中提出了应处理好八个方面关系的意见。具体内容如下。
一、名称：旅游与休闲的关系
有关《纲要》的具体名称，最早经媒体传出的名字为“国民休闲计划”，后来又陆续出现其他叫法，如“国民旅游休闲计划”、“国民旅游计划”、“国民旅游休闲计划纲要”、“国民休闲发展纲要”等，最终形成的文件报送稿名为《国民旅游休闲纲要》。就其名称变化而言，应是各种因素的综合作用，乃各方意见碰撞汇集的结果，也反映了有关部门对“旅游”、“休闲””等认识的不断调整。
旅游和休闲到底是什么关系，学界和社会有各种理解。总的来说，“休闲”主要是从时间范畴来认识的，而“旅游”则侧重地理范畴的位移，二者相互交叉但不可混同（休闲，可以是本地的休闲，也可以是异地的休闲；旅游，可以是为了休闲的目的，也可以不是为了休闲）。尽管《纲要》不是学术论文，没有必要纠缠在对概念的理论解释上，但作为具有一定效力的行政依据和向社会公布的政府文件，必须对其概念所指加以明确。从目前《纲要》的名称和内容来看，概念含糊，所指不明，既没有说明文件所指的“旅游休闲”为何，更没有明确“旅游”与“休闲”到底是什么关系。众所周知，休闲比旅游内涵更加丰富，范围更加广泛，意义更加重大，涉及的行政管理机构也更为众多。从我国目前的行政管理构架来看，国家旅游局主要负责旅游，而休闲涉及的部门可达20余个之多。因此，阐明“旅游”与“休闲”二者之间的关系，不仅能解决公众的理解问题，也能明确部门行政管理权限、需要协调的部门和领域、管理手段等。含糊其辞的处理，既不利于公众的正确理解，也会给以后的实施带来诸多困难。
就理想状态而言，该纲要应名为《国民休闲发展纲要》为佳。鉴于41号文件已确定了现有名称，改之似有难度，但不妨碍在具体内容中做明确出解释，阐明该纲要所谈之“旅游休闲”是“旅游和休闲”，二者之间是并列而非修饰关系。惟此，方可做到名正言顺。
二、定位：产业与事业的关系
如何理解休闲的主体功能和发展定位，《纲要》尚未明确阐明。如果说41号文件所确定的“国民经济战略性支柱产业和让人民群众更加满意的现代服务业”进一步明确将旅游作为产业来发展的话，那么休闲则兼顾产业与事业的特征和功能。这既符合各国发展的普遍规律，更是当前我国现实所需。
从国际上看，欧美发达国家都是从国民福利的角度来发展休闲的。中央和地方政府从缩短工时、落实带薪休假制度、提供各种文化、娱乐、运动等休闲设施和场所等方面保障公民的休闲福利。例如英国，早在上世纪二三十年代就着重从促进社会公平、增进民众福利等角度来研究和推动休闲发展。而上世纪六七十年代，美国社会矛盾集中，种族冲突频生，爆发了一场所谓的“休闲革命”。为了缓解社会矛盾，政府加大休闲供给，提供更多休闲机会，让所有民众尤其是弱势群体分享社会发展成果，这种定位一直延续至今。从当前中国的实际情况来看，更应强化休闲的社会功能，把发展休闲作为提高民众生活质量、缓解社会矛盾、构建和谐社会的主要手段，而不能过多强调其经济贡献与产业功能。
三、主体：政府、市场与社会的关系
休闲是一个复杂的社会工程，从涉及主体来看，包括政府、企业、社会团体、民众等各个层面；从供给来看，包括政府的公共供给、企业的商业供给、非盈利组织的供给（如学校等）和居民自给等不同形式。针对不同主体和不同方面，采取的办法不同，解决的问题各异。《纲要》中哪些条款是针对政府的（针对哪一级政府）、哪些话是针对企业说的（要企业做什么）、哪些是想要引导民众的，目前尚不明确。
从国际经验来看，有为的政府、完善的市场、活跃的非政府组织和积极的市民参与，是休闲发达国家的普遍模式。从当前中国的现实情况来看，休闲发展中最突出的问题是休闲公共政策、公共管理缺位，公共供给不足，休闲发展所需要的社会支持体系不完善。对此，需要动用各种治理手段加以完善，尤其是通过法律和行政手段来增加公共供给，降低价格。而商业性供给更多的是结构问题，需要通过市场化手段不断调整失衡的地区结构、市场结构、产品和服务结构。至于非盈利组织和居民自给部分，更多则是倡导问题。对此，《纲要》应加以明确，不宜含混处理。
四、部门：主管与协调的关系
休闲涉及到众多的政府管理部门。在美国涉及90多个部门，政府还专门设立了总统休闲委员会来加以协调。尽管我国国务院“三定”方案中明确赋予国家旅游局“引导休闲度假发展”的职能，但实际上休闲发展所涉及的资源、设施、项目、政策由不同部门负责管理。如何处理这些部门之间的关系，由哪个机构、按照什么依据和机制行使主管职能，怎样协调不同部门间的职能，都需要加以明确。尽管《纲要》制定者可能出于避免引起部门纷争的考虑而刻意回避这一问题，但没有主导机构，缺乏明确分工，《纲要》难免有沦为“一纸空文”的可能。
作为服务于公众利益、满足公众需求的机构，各级各类政府部门从不同角度、不同领域加以推动，尽力满足民众的休闲需求，是其共同的职责。要把中国建设成为一个“普遍有闲”、“人人都能平等享受休闲”的社会，就需要各级各类政府部门的共同努力。除旅游部门之外，文化、体育、住房建设、财政、教育、劳动、农业、林业、卫生等各部门在满足民众的休闲需求方面也肩负着重要责任。如何明确分工，是《纲要》不能回避的一个问题。
五、要求：软约束和硬约束的关系
《纲要》围绕促进旅游休闲发展的总体目标，提出了很多要求。仔细分析这些要求，似未作软约束与硬约束之分。作为指导休闲发展的纲领性文件，不仅在措辞上，应明确区别“应”、“必须”和“鼓励”、“宜”等字眼，更应在措施上明确哪些条款是强制性的，哪些是提倡性的，哪些是必须通过法律手段解决的，哪些是舆论导向问题。
目前特别需要强调“硬约束”的问题有两个：一是民众普遍关注的带薪假期问题。应进一步完善《职工带薪年休假条例》，细化法规的配套措施，对用人单位的法律职责加以硬性约束，例如增加违法惩治细则，相关执法部门把带薪年假作为条款纳入劳动合同文本中，并完善监督机制等。二是地方政府的休闲发展职责问题。应明确规定，将休闲发展纳入到制度运行轨道之中，如实施“三纳入”（将休闲发展纳入各级政府的经济和社会发展规划、财政预算和年度工作报告），有条件的地方，甚至可以考虑推行“六纳入”（将休闲发展纳入政府实事工程、政府部门目标管理体系和文明城市指标体系）。
六、关注对象：一般和特殊的关系
目前《纲要》在针对人群上，较多着力于改善特定群体尤其是弱势群体的休闲环境，这体现了编制者的人文思想，值得赞赏。但从促进全社会休闲发展的总体目标而言，应该有一个普遍性的、基本的保障。没有普遍性的基础，特殊人群的需求也难以真正落到实处。为此建议在《纲要》中明确提出“公民休闲权利”和“休闲基本公共服务”等概念，并在此基础上针对不同群体做出特殊安排。
七、保障措施：虚和实的关系
围绕目标的实现，《纲要》提出了一些保障措施。总体来看，虚的多，实的少，而且实的措施显得较为零碎，缺乏具有统领性的重大措施，可能会影响到《纲要》的实施效力。在这方面，可以借鉴《全民健身条例》所涉及的一些措施（如针对城市居民的“三边工程”、“六进社区工程”、在广大农村开展的“雪碳工程”、社会体育指导员制度、国民体质监测体系等）。只有虚实有别、虚实结合，才能使《纲要》真正发挥作用。
八、未来实施：纲要与相关法规文件的关系
《纲要》明确了到2020年旅游休闲的发展目标。考虑到未来实施的有效性，应对《纲要》与其他法律法规和政策性文件的衔接、配合问题做出安排。这些法规和文件至少包括已经出台的41号文件、《全民健身计划纲要》和已向社会公开征求意见《中华人民共和国旅游法（草案）》）等。此外，未来是否需要围绕《纲要》制定具体的实施办法或细则，都应系统考虑。
作者：中国社科院财经院副研究员宋瑞
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