休闲公共政策与公共管理：英国模式
宋 瑞
摘要:休闲的发达程度是经济发展水平和社会文明程度的重要标志。我国政府需要借鉴英国等发达国家在休闲政策制定、休闲行政管理机构设置以及公共休闲设施和服务供给等方面的做法，并结合我国国情，制定相关政策，完善现有体制，丰富休闲供给，以期更好地满足公民的休闲需求。
关键词:英国;休闲;公共管理;启示
作为人类社会演进的指示器，休闲与游憩标志着一个国家经济发展水平和社会文明程度的高低。
从国际范围来看，休闲与游憩被视作人的一项基本权利。《世界人权宣言》中指出，“人人有权休息和休闲，包括合理的工作时间和定期的带薪假期”（第24款） ；“人人有权自由参与社区的文化活动，享受艺术，分享科学进步所带来的好处”（第27款）。1987年，时任联合国秘书长Perez deCuellar也提到:“人类的基本需求之一就是休闲，休闲能够使人身心健康，获得放松。”
从我国国情来看，正如国务院副总理吴仪在2006世界休闲高层论坛的演讲中所指出的，经济社会发展到一定阶段，人们的休闲时间增加，满足休闲需求，发展与休闲相关的产业，就成为一个值得深入思考的问题。
在休闲发展过程中，政府的公共管理，包括公共政策、管理机构及其职能设置、公共休闲设施和服务供给等，对公众的休闲生活以及休闲产业的发展具有重要影响。以下以英国为例，从影响公民休闲生活的社会政策、负责管理休闲事务的政府机构以及公共休闲服务的供给方式等三个方面来考察西方发达国家政府对休闲的公共管理，以期对推动我国休闲发展有所裨益。
一、英国休闲公共政策的演变
Lowi （1972 ）指出，公共政策包括四种类型:分配型政策（ distributive policy） ，即旨在使所有或者大部分公民平等受益的政策；再分配型政策（ redistributive policy） ，一般使一部分人受益而另一部分人受损；宪法型政策（ constituent policy） ，即确定社会一些基本程序如选举法等的政策；规制型政策（ regulative policy） ，旨在控制社会成员的行为。[ 1 ] （ P231 - 240）。休闲政策基本上涵盖了其中三种:分配型的，如为了促进国家自豪感而投资体育；再分配型的，如提供给失业者、老年人、残障人士等部分人群的休闲服务；规制型的，如禁止毒品娱乐等。
对于休闲政策的研究，必须把它放在一定的政治、经济和社会背景中去分析。不同经济体制、社会制度的国家所采取的休闲政策不同，同一个国家在不同历史时期也会对其休闲政策进行调整。以英国为例，自工业革命以来，政府的休闲政策就经历了如下的发展过程。
（一） 1780—1840：压制大众娱乐
当时的议员和地方行政长官代表着贵族和新兴中产阶级的利益，他们最关心的是社会稳定。因此，当时的政府一方面出于对不稳定的担心而对城市大众的娱乐和游憩行为进行约束，如民间足球、赛马、拳击、公共游行等大型集会活动都被认为会对公共秩序造成破坏，因此应当禁止；另一方面，也在灌输大机器生产所需要的工作纪律，使过去的农民适应现代化的工业生产。
（二） 1840—1900:引导理性休闲
19世纪中期，政府的立法开始推广“理性游憩”（ rational recreation）的观念。当时的中产阶级也认识到压制大众娱乐是不现实的，从而开始引导工人阶级从事健康的、“提高型的”休闲方式。在此期间，政府的角色不是直接提供休闲设施和服务，而是通过志愿者机构来实现。如1849年的《博物馆法案》、1850 年的《公共图书馆法案》、1852年的《游憩场地法案》《公共健康法案》等都推动了城市中游憩场所的建设。随着工人阶层实际可支配收入和自由时间的明显增加，商业部门也增大了在休闲及相关产业上的投资。
（三） 1900—1939:为福利国家打基础
1905年劳动党当政后开始了社会改革，也加大了对休闲的支持。1909年的《城镇规划法案》把游憩公共用地作为用地的一种主要类别； 1917年设立了林业委员会，成为第一个专门负责游憩的政府机构； 1939年的《山地进入法案》规定，居民可以自由进入私人所有的土地从事娱乐和游憩活动；在1937年的《体育培训和游憩法案》中，政府通过许可法来提供体育娱乐，而且投资200英镑巨资予以推动；而BBC等广播公司的出现和改制，也影响着人们的生活方式。
（四） 1945—1979:福利国家的成熟化
战后，劳动党的改革使得英国成为一个真正的福利国家。在此过程中，除教育外，政府还采取了很多措施来促进休闲的发展，如1948年的《国家健康服务法案》、1945 年的《家庭补贴法案》、1945年的《产业分布法案》、1946年的《国家保险法案》以及1947 年制定的《城乡规划法案》等。在机构设置上，也建立了更多的休闲和游憩管理机构，如艺术理事会（ 1946年） 、国家公园委员会（1949年） 、体育理事会（ 1965 年）等。令人遗憾的是，随着20世纪70年代中期英国经济衰退的到来，休闲供给的福利框架开始受到指责。
（五） 1980—至今:更加市场化的休闲
20世纪80 年代，新右派成为撒切尔夫人社会经济改革的思想基础，也对其他西方国家产生了重大影响。新右派的核心思想是政府只在市场调控和供应不足与无效时才进行干预。在其长达十几年的执政中，撒切尔夫人对国家资源分配计划和社会福利计划进行了重大调整，试图通过强调政府投入、非政府部门参与和家庭责任相结合的福利理念，鼓励非政府部门和家庭承担更多的福利责任，降低政府在福利上的负担，同时把市场消费者权利概念带入社会福利服务中。受此观念影响，政府对休闲的直接供给减少，更加强调休闲的市场化以及非政府部门的作用。
二 英国休闲公共管理机构及其职能
（一）联邦政府：休闲公共管理机构从分散到集中
在联邦政府层面，很早就设立了一些负责休闲事务管理的行政部门，并逐步增多，但这些机构都不是专门为了满足人们的休闲需求而设立，而且职责分散。直到1992年，英国中央政府才有了第一个专门负责休闲的政府部门———国家遗产部。
19世纪开始，随着闲暇时间和可自由支配收入的增加，休闲初露端倪，但当时政府关注和干预的领域是教育、保健、住房等，休闲尚未进入政府公共管理的视野，或者说没有直接被当作一个迫切的社会问题而受到政府重视。在很长时间里，联邦政府对公民休闲活动的管理都是一种“副产品”，是解决其他问题时的连带结果。相应地，负责休闲事务的行政管理机构就是在不同历史时期为了解决不同社会问题而设置的，并非直接为了满足休闲的需求。例如1946年成立艺术理事会是为了支持精英型的高雅艺术； 1949年建立国家公园委员会（1968年更名为乡村委员会）的目的是保护农村环境； 1965年体育理事会的成立是为了改善英国在国际体育赛事上的表现； 1969年英国旅游局的成立，目的是促进贸易平衡发展等。也就是说，很长时间里，联邦政府没有一个综合的部门来统一负责休闲事务，职能大多分散在环境部、贸易和产业部、内政部、教育和科学部、交通部、就业部等部门。直到1992年，联邦政府中才设置了一个专门负责休闲事务的部门———国家遗产部，由其负责艺术、博物馆、图书馆、艺术展览馆、遗产、电影、体育、旅游、广播、新闻媒体和国家彩票等与休闲有关的事务，藉此将原来分散在不同部门的职能集中在一起。1997 年劳动党执政后，将其更名为文化、媒体和体育部，并首次在内阁获得席位。该部通过资金支持（超过90%的预算都是拨给其他服务提供者）以及颁布规定（如果必要还可以升级为立法）来影响商业和志愿机构以及地方政府的休闲供给。
（二）地方政府：在休闲公共管理中发挥重要作用
地方政府一直在休闲的公共管理特别是供给方面扮演重要角色，很多休闲设施都是由地方政府提供的，各个地方也制定了一些与休闲有关的条例和规定。当然，和联邦政府一样，地方政府中与休闲有关的职能也分散在不同机构之中，而且最初各地方设置的部门不尽相同。直到20世纪70年代，随着地方政府改革的进行，才缩减了部门数量，出现了很多名称中有“休闲”“游憩”或其他类似词汇的机构。同时各地方政府也意识到，需要制定一个明确的休闲政策。
三、英国公共休闲服务的供给模式
休闲学家Goerge Torkildsen （ 1999 ）把休闲的供给分为三种:自给、公共和商业。[ 2 ]其中休闲的公共供给是指由政府公共部门提供的非盈利休闲设施和服务，如博物馆、美术馆、科技馆、公园、图书馆、活动中心等。二战以后，福利国家的建立极大地影响了以英国为代表的发达国家的休闲公共供给方式。凯恩斯经济思想的广泛采用使得政府对休闲服务项目、设施、服务供给的介入越来越多，并为大家所接受。不过，这种做法所带来的低效率、浪费、财务问题等正受到越来越多的批评。因此，各级政府都在寻找新的公共服务供给方式。
在很长时间里，地方政府都是休闲服务的主要供给者，即使是在商业休闲非常发达的今天，地方政府依然负责大量的休闲服务设施，如公园、游戏场地、图书馆、游泳池、艺术展览馆和博物馆等。
一般来说，地方政府，特别是市级政府在休闲供给方面扮演以下五种角色中的一个或者多个（Bur2ton， 1982） [ 3 ]。第一个角色是直接提供者。政府部门或者机构利用公共资金建立并维护休闲设施，经营休闲项目，提供休闲服务。如市政府的休闲服务或者公园与游乐部所经营的游泳池。第二种角色是服务的延伸提供者。政府在常设机构之外，建立一个专门机构，由政府提供资金和主要负责人。第三种是协调者。市休闲服务或公园与游乐部确定那些提供休闲服务的组织，并帮助他们协调其资源和活动。这种鼓励和帮助一般是通过政府提供的培训和咨询服务来实现的。第四种是市休闲服务或公园与游乐部作为休闲服务的支持者和主顾。政府通过提供资金等方式支持已经存在的机构继续提供更加良好的服务，这类机构可能是非盈利组织也可能是企业。第五种是作为休闲活动和组织的立法者和规制者。通过建立法律和规范来管理那些提供休闲服务的机构，同时也规范人们在休闲环境（如国家公园）中的行为。
根据Troy D. Glover 和Thomas L. Burton（1982）的研究，地方政府休闲公共供给的具体方式可以分为以下几类: [ 4 ]
一是政府安排：（1）直接提供，即由政府部门直接提供休闲服务或者设施。如市足球场等，就是由政府相关部门建造、维护并提供资金，向所有人开放。这是为了体现平等和社会福利，同时为了弥补市场力量在提供休闲机会方面的不足。（2）延伸提供，即由政府在其常设机构之外成立一个专门的自治机构来提供服务。（3）内部市场，即政府部门之间签署合同，成为休闲服务/设施的提供者和购买者。如市政府与文化和遗产部签署合同提供节庆期间的公园服务。（4）市政府间合伙，即政府之间合作来共同提供某项休闲服务。
二是跨部门联合：（1）合同，即政府安排、私人或非盈利机构生产、由政府支付的休闲服务。之所以采取这种方式是认为市场在生产此类产品和服务中会比政府内部机构做得好。（2）合伙，即政府与私人企业或非盈利机构签订合同来共同提供，政府安排、政府、私人企业或非盈利机构共同生产，并共同支付，如城市公园和游乐部寻找私人企业或非盈利机构来合作对城市主要休闲设施进行更新。
三是规制垄断:如特许经营，政府给予一个私人企业特许经营权来提供某项休闲服务，由消费者自己支付。
四是市场化：（1）租赁。政府将公共用地或者设施租赁给私人企业或非盈利组织来提供休闲服务。政府负责安排，私人企业或非盈利组织生产，消费者支付。很多人认为这种方式对企业和社区都有利。（2）销售。政府将土地或设施出售给私人企业或非盈利组织，由其提供休闲服务，消费者自己支付。具体采用何种方式，取决于当时的社会政治环境、具体服务特点、地方政府与联邦政府的博弈和地方政府的管理能力等。通过上述供给方式，英国的地方政府直接或间接提供各种休闲公共设施和服务。
四、对我国休闲公共政策与公共管理的启示
一方面，随着我国经济的快速增长和社会的全面发展，近年来，休闲日益成为社会经济中越来越明显的一个分支；未来随着社会整体时间结构形态的变化，工作和休闲之间界限的模糊，人们可自由支配收入的提高，休闲将在人们的生活中获得更加重要的地位。另一方面，由于各种因素的限制，虽然我国公民休闲时间增加，但休闲意识还不强，缺乏休闲的文化和传统；同时适合社会不同群体的休闲设施和服务还不完善；引导、规范休闲产业发展的政策、法规等还不健全。在此背景下，发挥政府在休闲公共管理方面的作用就显得尤为重要了。
（一）政府要充分认识休闲的重要作用
正如罗素所说，是否懂得休闲是对一个社会文明程度的最终检验。发展休闲，实际上就是积累一个人、一个家庭、一个民族、一个国家的文化资本。当前我国提出了建设小康社会和和谐社会的目标，这不仅仅是一个政治概念，从深层次来看，它所体现的是国家开始重视在社会经济发展中更多地融入人文关怀。随着我国社会经济的全面发展，政府要充分重视休闲的重要作用，尽快制定《国家休闲发展政策》或《国家休闲发展战略》。要发挥政府在休闲的调控、规划、引导、规范等方面的作用，不仅提供满足公众休闲需求的公共休闲设施和服务，同时也要加强对商业休闲企业的规范，提高国民休闲意识，教育国民更有效地享受自由时间等。
（二）加强休闲公共管理部门的协作
从全球范围来看，目前所有国家政府中都设有负责休闲事务的部门，尽管其名称中不见得有“休闲”两个字。英国的例子说明，随着休闲在社会经济生活中作用的不断提高，需要对原有的行政管理体系进行调整，将原来分散在不同部门的职能集中起来，建立一个能够全面负责休闲发展的管理机构。根据我国目前的行政管理体制，将所有与休闲有关的部门合并成一个不太现实。更为可行的办法是，根据促进休闲发展的需要，加强体育、文化、旅游、城市规划等部门之间的沟通、联合与合作，建立协调机制，全面考虑整个社会的休闲需求。
（三） 强化地方政府在休闲公共管理中的作用
地方政府在休闲公共管理，特别是公共休闲设施和服务的供给中扮演重要角色。目前我国的地方政府，特别是市级政府在这方面的职能还有待加强。一方面，地方政府要从城市用地、社会福利、设施建设、社区教育等各方面统筹规划，推动本地休闲产业的发展；另一方面，作为公共休闲服务的提供者，要通过各种方式（包括直接提供、合作提供、委托或授权志愿组织或企业提供、补助或资助相关机构提供等）来提供适合当地普通公民的各种公共休闲设施和服务，如城市公共绿地、博物馆、艺术馆、市民公园、游憩中心、社区娱乐中心、老年人或青少年休闲中心等。
（四）重视相关研究和教育
休闲的发展必须建立在科学的研究基础上。当前，需要对以下几个方面进行重点研究:对休闲的规模、经济贡献率、组成部分、影响因素等进行专门研究，从而明确休闲在经济发展和社会进步方面的作用；加强对相关的产业政策、社会福利政策、消费政策等方面的研究，促进休闲消费在我国的健康发展；开展休闲教育，既包括专门性的理论教育，在大专院校经济、管理、社会院系设置相关专业和课程，也包括普及性的实践培训，在社区、各种活动中心、社会团体开展如何培养良好的休闲习惯、如何提高休闲主体素质等方面的教育和培训项目。
参考文献:
[ 1 ]Lowi. Refocusing the Policy Typology [ J ]. Policy Studies Journal， 1972， 24 （2） .
[ 2 ] George Torkildsen. Leisure and Recreation Management [M ].London: E & FN， 1999.
[ 3 ] T L Burton. The Roles of Government in the Leisure Services Delivery System [ C ] / / the V IIth Commonwealth and International Conference on Sport， Physical Education， Recreation and Dance，Brisbane， Australia， 1982.
[ 4 ] Troy D Glover， Thomas L Burton. The Roles of Government in the Leisure Services Delivery System[ C ]. Paper presented at the VIIth Commonwealth and International Conference on Sport， Physical Education， Recreation and Dance， Brisbane， Australia， 1982.
宋瑞，中国社会科学院财经院旅游与休闲研究室副研究员、副主任
原文刊于《杭州师范学院学报》，2006年第2期