付敏杰
内容提要：中国的政府存款近年来暴涨，财政性存款和机关团体存款都呈现出快速增长趋势，对宏观经济和宏观调控政策都产生了巨大影响。本文以中央银行资产负债表和金融机构信贷收支表为基础，通过分析财政性存款和机关团体存款的变化趋势及其背后的制度特征，并将其用于分析政府存款的货币效应和财政效应。政府存款的增长，在很大程度上主导了货币政策，严重影响了央行执行货币政策的独立性。政府存款的增长对应着巨大的社会资源损失，表现为利率损失和财政损失。更严重的是，政府存款、尤其是机关团体存款的增长，已经完全对冲了当前积极财政政策的扩张效果。打破财政性紧缩的关键，在于推进机关团体等事业单位财务制度和管理制度改革，使市场资源配置模式深化到公共服务领域。
关 键 词：中国政府存款 货币扩张 财政紧缩
作者简介：付敏杰，中国社会科学院财经战略研究院副研究员，100836。
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1002-8102（2016）
顾名思义，“政府存款”是各级政府为了满足日常支付需要而以现金和准现金形式持有的存款。这种存款已经从国民经济中以税费等种种形式收取，但是尚未实现支出或者转化成真正的市场需求。宏观经济学中强调的政府收支相等或通过债务扩展的收支相等，意味着政府几乎没有理由持有现金，因为政府持有的存款本身就是社会资源的浪费。实际上，只要政府支出，必然会通过国民经济核算而被计入政府投资或政府消费，从而形成GDP。但政府存款并不形成GDP。
现实中的政府又确实持有存款。理论上讲，各国政府在其指定的国库中都会在任意一个时点保持净现金流，否则就可能随时出现国库透支。从财政制度看，当财政部门取得税款、国有企业利润、国有股份的股息、发行政府债券等各种形式的收入时，会通过支票从有关存款机构的帐户转入国库帐户；当财政部门把各项经费拨付给各个使用财政资金的指定部门时，就通过国库帐户把钱划转入有关单位在存款机构的存款帐户。由于财政收支“两条线”和集中收付制度下国库作为收支账户之间的“隔离带”，导致财政资金的收支账户不对应和账户间划拨所存在的时间差而在形成了特定机构账户中的“过路钱”。当然对于立法机构禁止使用的专项资金，也会由于沉淀而形成特定时期的政府存款。无论如何，这两种政府存款都是暂时存在的，过路的时间差越少越好，因为公众一般不允许公共部门存在长期的大规模公共资金而产生资源浪费。
从“过路钱”路过的“通道”看，政府存款就会存在两种形式。第一种是从政府收入转入到央行账户到央行账户拨付给使用机构的过程中形成的财政存款，我们将其称为第一类政府存款；第二种是财政存款之外的政府收入或者广义政府收入，或自收自支不进入国库管理，或者是从央行账户转出后迟迟未能使用而沉淀在各个机构账户中的财政资金，我们将其称为第二类政府存款，其特点是不在国库之内。考虑到资金都具有机会成本，政府收入在国库和机构账户中逗留的时间越短，说明政府作为一个整体的现金管理能力越强，财政制度的精细化运作程度越高。
政府持有的现金存款受到了三种因素的影响，第一个决定性因素是财政收支总规模，政府收支规模越大，过路钱的绝对规模就越大；第二个是财政从收支的时间差，或者是财政拨款频率，时间差越大，频率越低，存款规模就越大；第三个是持有现金的机会成本和风险，存款转换为市场投资形式的风险越大，机会成本越高，政府手中持有的现金就会越多。Baumol-Tobin的基于成本最小化的货币持有量平方根公式 很好地描述了这三种因素对于政府持有现金规模的影响：与收入规模 、取现成本 呈现同方向变化，与利率 、支付间隔呈反方向变化。当然，如果政府具备明显的行为人优化特征，则流动性偏好理论里强调的交易动机、谨慎动机和投资动机都能在一定程度上适用，从而会导致政府持有更多的现金。
一、文 献
现代宏观经济学里没有标准的政府存款概念，在维基百科（Wikipedia）和《新帕尔格雷夫经济大辞典》中英文版本中均找不到政府存款（Government Deposits）的概念和解释。在2010年开始实行的中国人民银行《金融工具统计分类及编码标准（试行）》中，政府存款也不是一个单独的概念，而是若干子项目的统计合成。中国人民银行资产负债表中的负债方项目中确实有“政府存款”一项（表1），是政府和公共机构资金直接存放在中央银行的部分。由于政府存款并不是必须全部存放在中央银行，所以中央银行的“政府存款”并不是本文所说的“政府存款”。
政府存款不同于“国库现金”。国库资金是基于财政管理制度的金融统计概念，指的仅仅是从出库资金和入库资金之间的差额，仅仅包含了纳入国库管理的政府资金。“政府存款”也不同于“政府储蓄”或者“政府资产”，虽然这三个概念都属于以政府为主体的经济存量概念。政府储蓄或政府资产往往是通过会计或者估计方法得出，受到口径、折旧率、公允价值估计的影响而变成模糊概念，相比而言，政府存款要明确的多。从口径上看，政府存款涵盖在政府资产或政府储蓄之中。例如郭庆旺和赵志耘（1999）认为政府储蓄是一般政府部门的经常性收入大于经常性支出的余额。
政府存款对宏观经济政策有巨大影响，主要体现在货币政策和财政政策两个方面。从政府存款的货币政策渠道看，作为社会存款的一部分，政府存款存于国库的部分直接构成基础货币，是中央银行的负债项目。国库资金的大规模剧烈变动，必然对基础货币和货币乘数造成扰动。政府存款对货币政策的影响是文献关注的重点，虽然这些研究采用的指标往往不是采用全部政府存款，而是采用央行资产负债表中的“政府存款”。Friedman and Schwartz（1963）发现美国政府收支变动导致的货币在流通领域与国库之间流转形成了货币供给的紧缩或膨胀效应。贾康等（2003）认为，由于职责不同，国库现金收支政策和央行货币供给政策之间必然发生目标冲突。潘国俊（2004）发现货币供给量的变动对政府存款余额没有多大影响，但政府存款对货币供给量影响较大。陈建奇、李金珊（2008）采用中央银行资产负债表分析发现国库现金的增减将导致基础货币和货币供应量的收缩和扩张。陈建奇、张原（2010）进一步采用商业银行资产负债表分析了国库现金转存商业银行的货币政策影响，认为采用协议定期存款形式会影响商业银行储备水平与信贷能力，因为商业银行必须留出足够的储备购买债券，这必然会引起利率水平上升。
从政府存款的财政政策效应看，袁庆海、杜婕（2012）用协整方法发现国库资金的增加会导致货币供应量减少，在政府支出财政乘数效应不断形成的作用下，国库资金对中国经济增长具有一定的正向推动作用。在针对政府存款货币效应研究中，采用国库资金其来研究政府存款对基础货币的扰动或许是好的思路。但是如果研究政府存款的财政效应，则最好采用更全面的口径，以免忽视政府存款规模上最重要的部分。相对货币政策效应而言，政府存款的财政政策效应研究严重不足。
二、政府存款的金融统计口径
从2015年1月起，中国人民银行《金融机构人民币信贷收支表》开始将“财政性存款”和“机关团体存款”并列为“政府存款”的两个基本部分。在此之前，“财政性存款”和“机关团体存款”一直是分别统计的。本文按照上述央行金融统计口径分析政府存款。
政府存款的第一部分是财政性存款，基本对应前文所说的第一类政府存款。在《中国人民银行关于印发的通知》中，财政性存款是“指财政部门存放在金融机构的财政资金。”财政性存款的主体是国库存款，是财政部门存放在国库（包括代理库）的财政资金，简称国库金，是金融机构对财政部门的负债。我国实行央行经理国库制，《预算法》第五十九条规定“中央国库业务由中国人民银行经理。”国库存款包括财政库款和财政过渡存款，按照中国人民银行调查统计司2012年12月31日编制的《金融统计金融工具类指标释义》（以下简称《释义》），财政库款是“国库收纳的、已报解的中央级预算收入款项、地方财政库款、各级财政部门预算资金的专项存款和预算外资金”，财政过渡存款是“各级国库当日收纳的、未报解的预算收入款项、国库待结算款项和国库总库收到的国家债券发行款项、国家债券兑付资金”。
国库存款属于财政资金，归各级财政部门控制。《预算法》规定“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。” 从分类属性看，国库存款包括了一般公共预算和政府性基金预算。
除了国库金以外，财政性存款还包括其他属于各级财政部门的财政资金，主要是未列入国库存款的各级财政在金融机构的预算资金以及由财政部门指定存入金融机构的专用基金，是人民银行与金融机构对财政部门的负债。《释义》提到：“财政性存款是财政部门存放在银行业金融机构的各项财政资金，包括财政库款、财政过渡存款、待结算财政款项、国库定期存款、预算资金存款以及专用基金存款”。 政府存款是中国人民银行的重要负债项目（负债第4项），规模仅次于储备货币。在资产负债表总规模给定和其他条件不变的情况下，由于政府存款规模变化引起的负债方变化，必然会要求中央银行通过负债方的其他对冲运作来实现负债总规模稳定。首当其冲的就是规模上能够匹配政府存款的储备货币，尤其是其他存款性公司存款，主要是商业银行准备金。
政府存款的第二部分是机关团体存款，对应前文所说的第二类政府存款。《释义》对“机关团体存款”的解释是：“机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。”相对于财政性存款的严格国库管理制度而言，机关团体存款存放于商业银行账户中。 1998年3月开始，机关团体存款按照一般商业存款向中国人民银行上缴准备金，目前其上缴中央银行的准备金部分是基础货币的组成部分，其余部分则成为商业银行信贷资金的重要来源。
从外延上看，机关团体存款的含义随着财政制度改革而几经变迁。现行机关团体存款就是机关团体的存款，其中机关团体包括：“中央机关、中央事业单位、中央社会团体、地方事业单位、地方机关、地方社会团体和社保基金”。从资金来源来，其主体是有别于财政收入的具有自收自支性质的机关团体经营性收入，包括学校学费、医院医药诊疗费和社保基金等。这样看来，机关团体主要包括各级国家机关、事业单位、社会团体，而机关团体存款基本包括两部分，以财政专户形式存在的社保基金和上述机关、事业单位和社会团体在财政收支之外的的自收自支行为导致的商业银行存款。由于行政事业单位的财政资金已经实现“零余额”管理，故机关团体存款并不属于预算法规定的“一般公共收支”范围。 正是因为如此，由“财政性存款”和“机关团体存款”相加得到的“政府存款”在wind数据库中的很多省份也称为“广义政府存款”。用以表征其并不在政府的直接控制下，而是被机关、事业单位、社会团体等“广义政府部门”所掌握和使用。当然，机关团体的经营性收入并不属于传统的财政政策范围，但是却可以产生明确的财政政策效应。
三、政府存款的增长动态
按照中国人民银行《金融机构人民币信贷收支表》公布的月度数据，2015年1月政府存款合计为230762.12亿元，占各项存款合计的比重为18.85%。按照2014年151661.54亿元的支出水平，可以应付18个月的支出需要。 2015年1月的财政性存款42296.62亿元，机关团体存款188465.51亿元，分别占全国存款总量的3.45%和15.40%（详细数据见表2）。图1是1990年以来政府存款的两大部分——财政性存款和机关团体存款的月度数据。从中可以看出，过去25年来，无论财政性存款，还是机关团体存款都取得了快速增长。财政性存款在1990年1月仅为427.83亿元，到2015年1月已经增加到原来的100倍左右。机关团体存款的增长更加惊人：从1990年1月的400亿元，到2015年1月已经增加到了原来的470多倍。财政性存款占基础货币M1的比重在2008年达到最高的接近20%后，目前维持在15%左右，但月度波动巨大。
观察财政性存款和机关团体存款增长的轨迹差别可以看出，财政性存款的增长比较均匀，较为明显的增长点是2000年财政部国库司成立、国库集中收付制度提出和2006年中央国库现金管理制度的实施。机关团体存款有两个跳跃式增长的时期，分别是2010年1月和2011年1月（图1）。这两次机关团体存款增长都与口径调整有关。
第一个时期是2010年1月。2009年12月机关团体存款为29559.56亿元，到2010年1月猛然增加51286.26亿元，增加了21726.7亿元，几乎增长了73.5%（表3）。对比2009年和2010年《金融机构本外币信贷收支表（按部门分类）》看到，2009年“来源方项目”中的存款共有四个，分别是居民户存款、非金融性公司存款、财政存款和其他存款，2010年1月开始调整为5个。这次调整主要是将“非金融性公司存款”中的“机关团体存款”上提为一级，成为第五种存款来源项目，同时拆分“企事业单位存款”，属于企业存款性质的变更为“非金融企业存款”，属于事业存款的部分机关团体存款和部队存款调整，与原机关团体存款合并为新的“机关团体存款”。在各项存款总额增加17000亿元的背景下，机关团体存款却出现超过21000亿元的增加，确实不属于正常增加。
由于缺乏具体数据，本文估算来还原了此次机关团体存款增长的口径因素。由于此次调整只设计表2“各项存款”下面的子项“2.非金融性公司存款”，拆分前的表2左侧“2.非金融性公司存款”与拆分后的表2右侧“2.非金融企业存款”与“3.机关团体存款”之和的口径（总量1）应当是相同的；被拆分部分的上级分类，即表2中的“一、各项存款”（总量2）”也不受此次拆分影响。此次调整，主要是改变了“机关团体存款”占总量1和总量2的比重，未调整的机关团体存款占总量1和总量2的份额应当是渐变和可预测的，可以通过比重的突变还原前后两种口径所带来的影响。数据显示，总量1和总量2数据变化平稳，经过测算发现此次口径调整带来的增长约为20000亿元左右，解释了21726.7亿元机关团体存款增量的90%以上。
第二次机关团体存款的快速增长是2011年1月，机关团体存款从2010年12月的66174.72亿元增加到2011年1月的88434.52亿元。这次机关团体存款增长虽然也伴随着存款口径调整，但调整只是涉及财政性存款。将原来非中国人民银行和银行类存款机构、主要是财务公司、信托投资公司、金融租赁公司存款按照已有的住户存款、非金融企业存款及财政性存款账户分类进行拆分处理，没有涉及机关团体存款的证据。关于此次调整导致2011年2月的财政性存款出现了并不是特别明显的小跳跃，本文对财政性存款份额也进行了与2010年1月机关团体存款相同的预测，规模为115亿元左右。 后文的财政性存款和机关团体存款实证部分，本文都会这两个月的数据进行了特别处理，最大程度的降低口径调整对实证结果的影响。
中国的财政年度是自然年，时间长度是从当年的1月到12月。排除口径变化后，在财政账户零余额管理下，2011年1月份机关团体存款突然增长的主要原因，各机关团体的大量的经营性收入没有顺利支出。也就是说，如果按照金融统计规则把“机关团体”当作“政府”的一部分，那么2010年积极财政政策对应的9500亿元赤字和新增7700亿元赤字，在财政性存款部分产生了2643亿元的增量，在机关团体部分产生了37392亿元的的盈余，出现了严重紧缩。
四、政府存款的货币机制与货币政策
政府存款中的财政性存款是中央银行基础货币发行的重要影响因素，快速增长的机关团体存款又以准备金的方式影响央行货币供给。所以政府存款的第一个宏观作用机制是通过影响基础货币和商业银行可贷资金而对货币造成扰动。
图1显示财政性存款每年都会呈现出几乎相同的变化趋势。实际上从1990年到2014年的25年间，除了几个特殊年份1992年、1995年和2008年以外，其余每个财政年度政府存款的高峰都会出现在10-11月，概率高达88%（表4）。其中10月份的概率为36%，11月的概率为52%，是10月份概率的1.5倍。 相对而言，最低值出现在年头和年尾的概率较高，25年间1月份最低值概率为44%，2月份概率为20%，12月的概率为16%，也就是说年初和年尾基本是财政性存款最少的月份。
政府存款高峰出现在10-11月份，最低值出现在年初1-2月份，显示出中国财政制度的若干基本特征。由于财政年度是自然年，覆盖每年的1月-12月，所以每年最后1-2个月的财政性存款下降一定是因为预算修改和增列的缘故，也就是常说的“年底集中花钱”。虽然这些新增预算通畅只能完成拨款，却难以及时变成真正的市场需求。
财政性存款的增加及其月度变化对货币政策独立性造成了巨大干扰。表2把1990年以来我国财政性存款的年度最高值和最低值及其出现的月份进行了汇总，发现财政性存款在规模不断增长、占M1比重越来越高的同时，年内的波动也越来越大，对基础货币的扰动也越来越明显。
（一）货币渠道：财政性存款波动对基础货币的扰动
财政性存款（或央行资产负债表中的“政府存款”）对于的货币政策影响的实证分析大多采用VAR模型（陈建奇、李金珊，2008；，袁庆海、杜婕，2012）。已有研究集中于财政性存款、国库资金或者央行资产负债表中与财政性存款规模基本一致的的“政府存款”。值得注意的是，规模庞大的机关团体存款也在影响货币政策。
本部分采用1994年1月-2015年7月数据来加以实证分析。财政性存款存在的两个明显口径变化是1998年3月和2011年2月。1998年3月是开始将政府存款看作是一般商业存款，从而不再全额上缴准备金，这只是财政性存款项下子项目变化，这并没有涉及财政性存款本身；2011年2月的调整导致财政性存款增加115亿元左右。机关团体存款的主要变化是2010年1月。这样1994年以来的数据依据口径调整，可以分为1994年1月-2009年12月，2010年1月-2011年1月，2011年2月-2015年2月三个时间段。为简化运算，本文只选取了前后两个时间段。
由于存款和货币都是名义值，本文没有采用价格指数对其进行进一步处理。ADF平稳性检验（表5）后发现财政性存款FD、机关团体存款OD和M1存在一个单位根过程，但经过一阶差分后的序列DFD、DOD、DM1平稳，也就是FD、OD、M1都是I（1）单整。进一步进行Johansen协整检验发现，虽然在1994年1月-2015年7月不存在协整关系，但是在2009年12月之前和2011年3月之后都存在一个包含趋势的协整过程，表明三个变量之间在两个时期分别存在长期均衡关系。采用双变量格兰杰因果检验后，发现在1%的水平上不能拒绝FD和OD是M1的格兰杰原因，说明财政性存款和机关团体存款在一定程度上主导了基础货币M1的变化。
经检验VAR滞后阶数为4阶。协整方程为
M1= -3.54FD - 0.48OD - 448.15T -6610 （2009年12之前）
M1= -2.68 FD + 4.33OD -10407 T -551490.1 （2011年3月之后）
从中可以明显看到，两个时期的财政存款都具有长期对冲M1的作用，从而对货币政策造成了明显干扰：两时期内财政性存款每增加1元，在同等条件下相当于减少的M1数值为3.54元和2.68元；两个时期的机关团体影响在前后两个时期则不同，在2009年12月之前，机关团体存款每增加1元，同等条件下则相当于减少的M1数值为0.48元，后期则相当于增加4.33元。回顾到2011年以后机关团体的迅猛增长，这种影响程度是惊人的。
（二）信贷渠道：政府存款长期增长对全社会可贷资金的影响
值得注意的是，上述研究只是涉及了第一类政府存款——财政性存款的变化对于央行基础货币的扰动，并没有涉及财政性存款尤其是机关团体存款的长期增长趋势通过国民储蓄率对全社会可待资金的影响。如果将政府存款看作一个整体，则2015年1月高达231348.39亿元（表2）的政府存款必然会影响全社会的信贷规模、资本形成和经济增长。
我们可以采用类似于财政性存款对基础货币影响的数据框架，采用相同的VAR模型来分析政府存款总量对信贷规模的影响，但本文没有这么做。采用何种方式来评估政府存款对信贷的影响是一个值得深究的问题，远非表面数据相关性那么简单。在政府存款对于经济增长等长期绩效的影响上，有文献用协整方法发现“国库资金”与经济增长之间具有均衡效应，认为在政府支出财政乘数效应不断形成的作用下，国库资金对中国经济增长具有一定的正向推动作用（袁庆海、杜婕，2012）。然而，这种分析采用的分析框架不够完整。只能反映相关关系，却不能反映因果关系。原因是各种政府存款本身就是以财政收入取自于各社会主体，其本身的增长必然以社会主体负担特定成本和牺牲为代价，从而不得不涉及到机会成本问题。所以必须以公共收支的成本——收益双重视角来观察，而不是仅仅采用相关关系所揭示的收益视角。要对政府存款形成的社会成本有充分估计。
政府存款的社会成本渠道包括三个方面，第一是现金管理渠道，政府存款可以以多种金融工具来实现较高回报。我国现行政府存款，尤其是财政性存款，基本都采用活期存款形式，定期存款比例偏低，国库现金月度操作量占政府存款月平均余额比重不到2%。 在现行的利率结构下，活期存款过多自然会带来利率损失，更不用说将国库资金投向货币市场所获得的投资受益。 第二是财政增收渠道：如果政府存款数量小一些，或者是严格遵循Baumol-Tobin的基于成本最小化的货币持有量平方根公式，就可以在任意一个时点上减少社会主体的纳税水平，从而起到实际减税的效果。第三是财政减支渠道，财政资金长期滞留于国库和各种财政专户，导致实际财政支出远远小于名义财政支出，从而会使2008年以来的积极财政政策大打折扣。这就是本文强调的财政政策渠道。
五、政府存款的财政机制与财政政策
在现行国库管理制度下，财政性存款主要来自于一般公共收支和政府性基金收支差额。从数据看，这种收支差额越来越大，2015年初已经达到4.23万亿左右，近3年来年均增加3000亿元左右。机关团体存款来自各机关、事业单位、社会团体和社保专户，主体是提供公共服务的社会服务组织。机关团体存款的增长，来自于这些单位长期以来在计划经济下的“事业单位”特征，包括行政级别、价格管制和市场准入。事业单位并非标准的非政府（NGO）或非盈利（NPO）组织，其收支同时包括财政收支和经营性收支，既接受财政资金、也拥有经营性资金，既有财政支出，也有经营性企业性质的支出。整个事业单位的财务支出规则具有明显的“两条腿”特征，两条腿之间并没有明确地法律界限。理论上讲，这些单位在维持收支平衡的格局下，财政性资金和经营性资金收入之间存在替代关系。虽然经营性收入并不是财政收入，但机关团体两种收入的替代关系，使得我们可以从与财政资金完全相同的视角去测算机关团体存款所带来的财政性紧缩。在事业单位分类改革迟迟没有推动、财经纪律越来越严格的背景下，其自营性财务收支的纪律也会越来越严格，导致其企业性收支制度机械套用财政收支制度，从财经纪律松弛时的两种资金都从经营性口径支出，急速转变到纪律严格时全部从财政口径支出，从最自由的支出到最严格的支出。当然，这些单位也没有放弃对“盈利”的追求，这是主观因素。虽然经营性收支差额并不属于财政资金，但是却实实在在的产生了财政紧缩效应。
政府存款的增长，导致政府从财政收支的“通道”变为“蓄水池”，其本身的变动自然就会导致广义政府支出的名义值和转变为市场需求的实际值之间出现越来越大的差额，也就是广义政府支出名实不符。但中国的GDP核算采用生产法，不会受到政府支出名实不符的影响。政府存款财政政策渠道的存在，一方面导致财政支出的政策值变化，另一方面确不影响名义GDP核算结果，这使得我们完全有必要重估财政政策及其效果。
由于财政收入都是国库管理的真实值，但财政支出的实际值不可观测；机关团体的经营性收入和支出规不明，我们用财政性存款和机关团体存款进行逆推。为了简化分析，我们将名义财政赤字从每年的政府工作报告中直接摘取。政府工作报告公布每年财政政策的设计值。从表4第“报告总赤字”一栏可以看到，本轮积极财政政策的直接衡量指标是财政赤字的不断扩大，2014年达到13500亿元。2011年以来连续性出现财政赤字规模小于政府存款新增规模的情况。在这些年份中，不但财政赤字的新增扩张力度被政府存款完全吞没，整体的财政赤字也被完全对冲（表4）。以2013年为例，这是中国经济下行压力非常大的一年， 2010年的GDP增速已经比2009年度下降了1.8个百分点（9.5%→7.7%）。当年财政赤字的设计规模为12000亿元，比上一个年度新增4000亿元，也是表4中扩张力度最大的一年。但当年财政性存款新增亿2957.61元，机关团体存款新增24580.11亿元，政府存款新增27537.72亿元，远远超过了当年的赤字规模，从而导致名义赤字变成实际黑字15537.72亿元。政府存款增长合计财政性紧缩了GDP4.68个百分点，其中财政性存款增长紧缩了0.5个百分点，机关团体存款增长紧缩了4.18个百分点。
即使在经济增速降到历史新低的2014年，财政性存款还是对冲了当年GDP约0.67个百分点，机关团体存款对冲了4.59个百分点，政府存款增长合计对冲了GDP 5个多百分点（5.26%）成为本轮经济周期以来国民经济增速持续下降的重要推手。如果同时取消政府赤字和政府存款，则原来的增长趋势就可能如表6所示。即使认为机关团体存款的增长有部分是合意的，上述紧缩程度的测算也显示了非合意部分具有重大的的财政紧缩后果。
从财政性存款和机关团体存款二者的不同时间机制来看，对冲积极财政政策的主体是机关团体存款。从2008-2014年，财政性存款和机关团体存款从25899亿元和19921亿元分别增加到39425亿元和175844亿元。二者之和已经达到215270亿元，应付一年的财政支出绰绰有余。平均而言，机关团体存款的增量是财政性存款增量的11.53倍，即使扣除掉口径调整的2万亿元机关团体存款值增长，也远远超过了10倍。财政性存款在2009年和2012年曾经出现过绝对规模的下降，这一方面是财政支出的需要，另一方面来来自于中央政府历次要求激活存款、推进预算进度的努力。但遗憾的是，随着机关团体不再花钱，尤其是经营性收入部分不再支出，上述努力已经被事业单位的财务紧缩所掩盖。最近两年来，由于机关团体账户充裕，也就不再申请财政增量资金。这似乎是在中央十几次开会要求激活“财政存量资金”背景下，财政收入在2013和2014年重新快速增长的原因。
六、结论与展望
本文以政府存款为核心，通过分析其构成部分——财政性存款和机关团体存款的互动关系，分析了政府存款的快速增长的货币政策和财政政策含义。本文发现，财政性存款和机关团体存款对基础货币都存在扰动机制，从而导致财政制度在很大程度上对货币当局实施独立货币政策形成实际制约，为了保持基础货币稳定，货币当局不得不对财政存款的月度和年度剧烈变化进行对冲操作，损害了货币政策的独立性和可操作空间。
本文认为，政府存款的快速增长已经带来了巨大的社会效益损失。这种损失无论是以存款投资机会成本、财政增收还是财政减支渠道来行量都是巨大的。更重要的是，政府存款、尤其是机关团体存款的增长，已经完全对冲了积极财政政策的扩张效果。不仅如此，还产生了实际紧缩宏观经济的效果。按照最严重的财政紧缩口径，2014年政府存款增加带来的GDP增长减速达到了5个百分点，即使只考虑财政性存款对应的紧缩，2014年也对冲了GDP增速约0.67个百分点。在当前增速换挡、公共需求不振和宏观经济和物价下行压力加大的背景下，这种紧缩作用不可小觑。
政府存款快速增长的原因是，中国政府的“生产性政府特征”长期以来不同于西方国家的“公共政府”特征，表现为中国政府并不是集中精力提供公共产品和弥补市场不足，而是以提供私人产品的形式做大市场，这导致提供公共服务的事业单位受到政府制度影响过大。在经营性收入和财政拨款收入“双轨制”的背景下，机关团体的大量经营性资金无法变成和企业完全相同的“经营资金”支出，导致财政性紧缩。
发达国家大多通过立法方式来限制政府持有的现金数量，并将其作为政府规模控制的重要内容，政府更多地采用现代金融工具来实现现金持有最小化和公共资源管理成本最小化。中国的公共财政制度还没有细化到这个程度，现行法律并没有限制政府持有现金的规模，即使对“财政性存款”也是如此，公共资金使用效率在更大的任务面前似乎依然微不足道。在计划经济时期，政府持有的巨额存款，一度是促进重工业优先发展和赶超战略实施的重要内容。在当前宏观经济转型，尤其是增速换挡和动力转换的背景下，是不是正在找寻新机会，也未可知。毕竟西方国家的财政主要用于吃饭，而中国财政还在承担发展任务。但无论如何，这种不花钱的行为都是无效率的，对应的是社会资源的巨大损失。另外，以供给公共服务为主的事业单位财政双轨制，财经纪律约束的加强，可能是更加重要的原因，虽然也有专家把政府存款的增长是一种反腐败成绩。但如果政府的钱花不出去，减少社会损失的唯一办法就是大规模减税。否则就只会持续紧缩下去。