世界银行近日发布的《2019年营商环境报告：为改革而培训》报告显示，中国是营商环境改善最显著的国家之一。营商环境是经济高质量发展最重要的保障。随着营商环境不断改进，我国经济在总量和结构、供给和需求方面的发展质量正在稳步提高。在当前中美贸易摩擦升级、经济下行压力加大、企业发展面临困难的背景下，减轻企业负担进而保证宏观经济稳定是当务之急。但我国当前减税降费伴随严征管对冲的策略，并不能实质性减轻企业负担。进一步减税降费，首先需转变策略，从侧重于推动经济增长转变为优化营商环境。当前，这一转变在世界范围内都具有必要性，如果我们尽早认识这一点，并能够主动作为，就可以充分发挥优势，获得最大的政策福利。
1 调整减税降费政策目标：从稳增长为主转到降成本为主
我国实施大规模减税降费政策，其初衷有两个方面：一是刺激经济，保证经济增速稳定在中高速的区间内；二是推动改革，作为供给侧结构性改革中降成本和补短板的政策抓手。但在政策制定和实施过程中稳增长优先，仍把着眼点放在宏观，而没有放在解决深层的供给侧结构性问题上，这实际是需求管理的路径依赖。尽管是通过减税降费降低了企业成本，但最终是追求投资扩大，补短板也是一样，主要是刺激投资和消费，进而保证宏观经济稳定增长。前三季度我国宏观经济增长情况表明，把财政政策的着眼点放在宏观并不能确保稳增长，应该尽快将着眼点从宏观转向微观，夯实宏观经济的微观基础，针对每个结构性问题加以解决，唯有如此，才能改善营商环境，让企业轻装上阵，创造更多的利润，进而支撑起宏观经济高质量发展。
事实证明，针对微观主体实施的财政政策对宏观经济的间接影响是巨大的。以社保征收机构改革为例，此项改革间接带来的宏观影响包括：企业利润和居民可支配收入下降，影响投资和消费，推动价格上涨，使得国民经济增长放缓。据测算，社保征收机构改革将减少企业利润10%左右，降低居民可支配收入约1%，GDP放缓1.5%。从中可见为企业降低税费成本的重要性。为此，需要做到以下几个方面：首先，保持增值税、企业所得税、个人所得税等税种税率及社保费率降低的既定方向，推动进一步的减税降费措施加快落地。其次，增强减税降费的针对性，在了解企业税费成本构成的基础上，针对企业负担最重的税费成本，寻求降低的办法，进一步提高减税降费的政策效果。再次，每项财税政策出台前，均分行业、分企业类型测算对企业负担的增减影响，避免出现普遍增税效应。最后，增强减税降费的整体性，改变目前碎片化和重出台、轻实效的局面，从整体上考虑各项减税降费政策之间的联动性，考虑减税降费政策与金融、产业、区域等政策的协调配合，打出力度最大的“组合拳”，同时，要以绩效预算的要求对其加以约束。
2 提高政策对冲能力：找准方向、把握力度
目前为政策作对冲安排已经成为世界各国的普遍做法，这是政府宏观经济政策运用能力提升的表现，能够有效防止因实施宏观经济政策而对经济造成大起大落，但对冲策略运用得当与否也与政府施策能力密切相关。
在我国进入经济“新常态”后，“对冲”已经成为促进稳增长的财政政策所采用的通行策略。目前的大规模减税降费政策也是一样，采取的是加强征收作为对冲策略。采取对冲策略的初衷是求稳，缓释减税降费带来的短期财政风险，值得肯定，但对冲力度过大，让企业税费负担不降反升，同时让积极财政政策产生了紧缩效应，进而冲击了稳增长的根本，就过犹不及了。事实上，正是有加强征管这一隐形推手做对冲，才造成了我国大规模减税政策实施后，税收却超速增长。以社保费率降低为例，2015年以来，我国分4次将社保费率从41%降到37.25%，减少企业成本约3150亿元。但是，2016年和2017年城镇职工基本养老保险基金征缴收入却分别增长16.3%和24.8%，其根源就是加强征缴抵消了费率降低的效果。认识到目前运用对冲策略存在的问题，就需要做出调整，关键在于两个方面，一是找准方向，二是把握力度。
在找准方向方面，把视野放大，不仅仅盯住财政收入单侧，也要把支出纳进来统筹考虑。为了不加大赤字和债务风险，保持财政可持续，可以采取“减收-增收”的财政收入结构调整，也可以采取“减收-减支”的财政收支结构调整。目前我国把方向定位于前者，导致“羊毛出在羊身上”，企业没有感受到减税降费带来的降成本的实效。要真正让企业有获得感，需调整对冲策略的方向，在收支双向做文章，减收的同时减支，这也不会因减费降税而扩大赤字。在这方面，一是要将简政落到实处，二是要做实绩效预算，提高财政支出的约束力，保证财政资金高效使用。只有如此，才能在支撑稳增长的前提下，让财政支出的增长速度慢下来。
在把握力度方面，随着减税降税政策着力点由稳增长转向降成本，对冲策略肯定首要考虑对降成本的影响，加之在收支双向作对冲，能起到更好的政策缓释效果。目前关键是需要将收入侧的对冲力度降下来，由于加强征管是现代财政制度的内在要求，是发展的必然。当下可行的方案是放慢改革速度，给各方面留好充分准备的余地，同时，为加强征管也做相应的对冲安排，例如社保征收机构改革可以降低社保费率作对冲。此外，需明确，对冲策略应面向短期，待经济和财政运行保持稳定、政策效果显现之后要逐渐降低力度直至实质性退出。
3 通过减税降费优化营商环境：以社保征收机构改革为例
根据上述建议，我们可以社保征收机构改革为例，探索减税降费的策略转化，进而优化营商环境的路径。
首先，减轻企业社保费负担应作为进一步减税降费的重中之重。据白重恩测算，我国社保缴费占企业盈利的49%，既超过美国10%的水平，也超过瑞典35%的水平，而我国的社保缴费率在全球181个国家中排名第一，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，北欧五国的3倍，G7国家的2.8倍，东亚邻国的4.6倍。因此，降低企业社保负担能够显著提高减税降费的针对性。
其次，需要从费率、基数、征管角度全方位降低企业社保费负担。一是降低社保费率。目前，我国社保实际缴费率显著低于名义缴费率，仅养老保险实际缴费率与名义缴费率就差10-13个百分点。社保费由税务部门统一征收，名义费率与实际费率合一。由于改革以降成本为宗旨，应就低不就高，建议降低10-15个百分点，即将社保费率降至25%-30%，其中企业养老保险费率降至14%。二是改变基数确定办法。由于税务部门准确掌握企业工资发放情况，基数确定依据可以从社会平均工资转为职工工资，并综合考虑行业、企业类型、工资自然增长率等各方因素，通过精确测算确定基数上下限以及与工资增长之间的关系。三是针对不同情况采取不同的征管策略。对于因制度软约束造成的“漏缴”绝对不可追缴，对于恶意逃费损害职工权益的情况，应该追缴。在此前提下，待社保征管机构改革全面到位后，须从严征管，但对小微企业、新设立企业可给予一定优惠照顾，待其具有成长性、盈利能力足以担负起正常的社保缴费后，优惠政策当适时退出。
再次，设定适当的对冲缓释安排。社保征收机构改革是改变我国社保费率高、征收率低、社保收支失衡状况的良策，但改革关系到企业成本负担，因此需要设定适当的对冲缓释安排，以最大程度地趋利避害，确保不增加企业负担的前提下推进改革。我们认为，对冲策略应是设置4-8年过渡期，将降低费率与征收体制改革同步实施。根据我国目前社保费率降低的节奏，社保费率3年降低3.75个百分点，每年降低1.25个百分点，以此节奏，降低10个百分点需设置8年过渡期。如果速度提升1倍，每年降低2.5个百分点，则需设置4年过渡期。那么，征收体制改革需与降低费率保持同步，即4-8年到位，根据这一时间表，充分考虑经济增长情况和对冲策略的预期效果，对改革任务进行具体规划。
最后，统筹考虑社保征收机构改革与其他减税降费政策的协调配合。目前，社保缴费作为个人所得税专项扣除可免征个人所得税，同时作为企业所得税的成本扣除项可减少企业所得税。此外，增值税税率下调改革也对企业负担做减法。需将这几个因素综合考虑，让社保征收机构改革与个人所得税、企业所得税、增值税改革协调配合。此外，还需在经济和财政运行全局层面上做出如下考虑：一是着眼于盘活存量。在养老保险基金中央调剂制度的基础上，建立包括各险种的社保中央调剂制度，解决社保地区结构失衡问题。二是着眼于扩大增量。加大财政社会保障支出力度；释放国企改革红利，逐步提高国有企业上缴利润的比率，并提高国有资本经营预算划转社会保险基金预算的规模和比重；着力提高社保基金投资收益的能力和水平。三是着眼于预期。目前企业和居民社保缴费不积极，原因是对未来能够获得的保障没有稳定预期，尤其是流动就业人员，因此需要从根本上改革现行社会保险制度，建立起多缴多得的预期，让各种类型的就业人员得到全面保障。四是着眼于人口增长。社保收支不平衡的根源是人口结构恶化，老龄化程度加深的同时伴随着劳动年龄人口减少，那么加大财政对生育的支持，给予多孩家庭补贴和税费减免也必不可少。
综上所述，我国需以全局和长远的视野，对减税降费政策给予统筹协调推进，最终将当前的减税—增收现象转变为拉弗曲线所预示的减税—增收良性循环。
（闫坤系中国社会科学院财经战略研究院党委书记副院长、研究员；于树一系中国社会科学院财经战略研究院副研究员）