目前似乎形成了一种共同的判断：产能过剩严重，产能过剩问题突出。据工信部公布，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。也形成了相关的政策：2013年10月国务院印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，11月国土资源部发文《严禁为产能严重过剩行业供地》，。同时，国际机构也对中国企业的产能过剩问题高度关注。比如，IMF认为是中国的高投资率引起了产能过剩并导致了资源错配，使得总体的投资回报率由20世纪90年代初的25%下降为如今的16%。IMF还利用经济增长模型测算后指出，如果这个问题不能很好的纠正，中国经济的年增长率将可能跌至4%左右。
从更长的时间区间看，中国也一直存在着产能过剩的“顽疾”，每一次经济相对不景气时，都需要治理产能严重过剩问题，但越治理，似乎产能过剩问题越严重，产能扩张一直非常快速，因而如何解决产能过剩的问题成为宏观决策中的重大问题。
不过非常奇怪的是，截止目前，关于中国制造业产能利用率的统计结果仍然没有统一。已公开发布的最为乐观的估计是OECD测算的中国制造业产能利用率的季度数据，2011年平均水平达到85.60%。相比而言，IMF国别报告的统计结果最为悲观，数据显示中国平均产能利用率在2008年金融危机爆发之前是80%左右的水平，但是危机爆发之后迅速下降，至2011年仅为60%左右。
然而，根据我们实际调查的企业微观数据，部分国有企业产能利用率事实上是很高的，某国有钢铁企业在2010、2011、和2012年的产能利用率分别为：90.74%、83.99%和87.84%，特别是2013年年底，产能利用率的数据进一步攀升。这些数据意味着产能利用率非常高，微观数据和汇总数据出现了巨大的反差，这些混杂的信息充分显示出已有测度结果的相互矛盾和较大偏差，因而需要对产能过剩与否及过剩的程度进行科学、准确的判断，在此基础上才能进行政策选择。
同样，从国际层面看，很少国家将产能过剩视为一个很重要的命题：首先，在政策层面，主要国家有产能利用率的统计指标，部分国家产能利用率也很低，但并没有所谓的“产能过剩”治理的政策主张，全球产能过剩也没有像GDP等其他经济指标一样有官方全球统计数据；其次，在研究层面，在更多的经济学分析中，并没有将产能过剩作为一个关键议题加以研究，而是侧重对产能利用率的剖析。因而除了实践统计环节存在争议之外，学术界对于如何看待产能过剩问题更存在着真伪命题之争。
从全球主要国家的统计数据比较看，中国的产能利用率并不是最低的，这就意味着需要考虑是否真正存在着严重的产能过剩问题，出台一系列政策是否有必要的问题。通过横向比较发现，中国的产能利用率相对而言还不是十分糟糕，但是到底是否是“严重”产能过剩还需要进行更为严谨的判断。
为了更好地理清产能过剩、产能利用率的争论，形成对目前中国企业的产能问题更客观的现实评判，有必要对产能过剩的问题进行深入研究，防止理解和认识上的偏误，对产能过剩的界定与测度产能利用率的方法、微观形成机制、经验证据、宏观影响及化解方式等方面加以剖析，并结合中国的实际，加以评价。
二、如何理解和判断中国的产能过剩和产能利用率的数据
数据和信息是问题解决的前提，需要提高产能利用率的数据收集和发布工作，强化信息准确获取和披露工作。虽然产能利用率在界定上存在着一些争议和难度，但企业通常能够反映自身的开工程度，因而从企业的问卷调查中能够获取较为准备的信息。由于统计局未系统公布产能利用率的数据，这导致了产能利用率判断上的争议。不过即使统计局公布其数据，同样也存在着可信与否的问题，只是相对而言，如果统计局公布产能利用率数据后，就存在着一个基本的信息。
值得注意的是，企业在报告其产能利用率数据上，存在着如实反馈真实信息的激励和约束问题。事实上，很难期望企业会准确反馈产能利用率数据，目前，国内的企业并没有真实反映其产能利用率数据的激励，反而存在着夸大其产能和产能过剩状况的可能性：作为对其它企业的威慑，通过夸大其产能、降低产能利用率的数据，能够在一定程度上达到发布“信号”目的，从而起到阻止其它厂商的进入的意图与意愿；此外，出于政策影响目的，企业夸大其产能过剩，并且造成所谓的“资源耗费”印象，有可能能获取更多的政策。目前，对企业不真实报告信息的约束和惩罚事实上都难以实施，因而信息的可信度将是严重的挑战。从信息获取层面，需要更加从微观层面，调查有代表性厂商和行业的产能利用率成为问题的起点。
我们的判断是，目前汇总所得的产能利用率数据可能更多地被低估了，行业协会提供的数据可能更多地夸大了产能过剩的问题，大部分企业的产能利用率仍然处于适度的水平。随着经济形势的转变，我们的初步判断是，产能利用率很快会回升。
三、如何正确判断产能过剩问题？
对产能过剩的强调可能过头了，存在着企业和行业推动的政策性扭曲。不排除少数企业为了获取政策支持而扩大了产能过剩的事实，也不排除少数国有企业和重点行业在一定程度上引导了消除产能过剩的政策出台：清理和化解产能过剩在政策上，主要是“淘汰和清理落后产能”，特别是产能较小的企业，这种政策一定程度上是维护大企业的利益。基于这种政策特性，化解产能过剩的政策有可能进一步扭曲了产能过剩问题，进一步加剧了产能过剩顽疾——所有的企业都力图扩大产能，因为规模大、高产能的企业在当前的政策中会受到保护，“大而不倒”成为主要信条，所以扩大规模和产能仍然是企业的主要选择，这进一步提高了企业和行业的产能。这种逻辑促使了产能不断扩大，化解产能过剩的政策却导致了产能进一步扩大和过剩，这就是产能过剩顽疾的政策怪圈。因而从政策层面，不应该过多地强调产能过剩可能正是解决该问题的关键。
四、如何准确分析产能过剩的原因？
中国的产能利用率较低或产能过剩的顽疾的原因，更多的可能是国有企业和政府行为的扭曲所致。从宏观层面，总需求在近几年呈现出了较大幅度的波动，受次贷危机影响，外部需求下降，从而降低了有效需求，产能利用率有所下降，而此后，国内的刺激政策出台，从另外一个层面急剧拉高了总需求，宏观运行态势和宏观政策导致了总需求的过度波动，这是产生产能利用率波动的基本原因；从微观层面看，国有企业微观利益机制和约束机制不强，更多地谋求政治利益或争取政策支持，这种特殊的利益机制，可能导致了产能利用率在经济不景气时进一步降低的主要原因。由于中国的宏观经济调控历来比较积极，经济处于不景气时，政策决策层通常会出台一些刺激政策，这种刺激政策在短期看，不具备经济可行性，因而主要是国有企业会紧密配合，国有企业会为了政策支持或政治考虑，而迎合宏观刺激政策，进行相应的投资，从而扩大生产规模，由于存在着投资时滞，有可能在下一波经济不景气的初期，产能利用率会较低。第三个重要的推手则是地方政府，地方政府为了产出和规模，会利用中央政府刺激政策，不断扩大产能，为企业的扩张进一步提供各种显性的补贴、隐性的土地等支持政策，而在中央政府试图压缩产能时，采取变相的拆小变大的方式进一步增加产能。
简单地说，中央政府的刺激政策、地方政府的产出偏好及隐性补贴、国有企业的大幅度投资扩张等因素使得中国的产能不断增加，但由于需求的波动，使得所谓的产能过剩问题不时出现。
五、如何正确理解产能问题？
需要回归和重视产能利用率的预警和宏观景气指标的作用，强化其宏观景气的监控作用。产能利用率更多地应该用于宏观景气预警指标，而不应该过度从资源耗费和产能浪费角度层面解读，不应该本末倒置。产能利用率通常会随着需求的变化而变化，需求容易变动，而投资是存在着时间滞后的，因而产能利用率在某些时间点会较低，这不足为奇，应该更加客观地加以接受，而不需要过度强调。在2013年产能利用率整体较低，但年底已经逐步回升，产能利用率不断上升，意味着整体经济已经开始好转，有可能通胀的压力会有所回升。
六、如何恰当评估当前化解产能过剩的政策？
从目前出台的政策措施看，目前的政策措施可行性值得再考量，因而需要谨慎地实施有效的政策。整体看，目前出台的政策可能难以真正凑效。首先，部分的原因是，并没有真正把握产能利用率的本质和核心，缺乏实质性的深入分析和理论支撑，更多的是就事论事。
其次，就内在的原因看，产能过剩的化解本质上是又一重“政府主导”的独特调控方式，其实质还是将政策的力量凌驾于市场。虽然在政策主张上，改变了原先的增量调整模式，改为存量调整，但事实上，很难期望存量调整能真正得以实施，在以往的经验看，很有可能少数企业在地方政府默许下，将小产能转换为高产能设备或生产线。
最后，就其政策措施看，政策可执行性不高。在设计具体政策上，忽略了机制设计的内容：具体执行者有没有充足的激励和约束去贯彻实施这些政策，不应该只是强调应该做什么，而需要考虑实际执行者行为特征，需要考虑会不会去实施这些政策主张，执行者到底有什么样的激励及约束。通常激励比较容易，而约束由于信息等限制，通常较难有效实施。从实际看，无论是国有企业、行业协会、主管部门、还是地方政府，并没有压缩产能的激励和动力。仅仅靠行政指令，并不能真正达到压缩和调整产能的目标，可以预见的是，政策无法顺利实施。产能过剩的“顽疾”仍然会继续，越调整，产能越大，产能过剩问题将持续。
七、化解产能利用率较低的长效机制
如何实施长效机制和政策？就政策选择上，需要更多地理顺价格机制，强化环境标准，更多的居民参与则是政策得以实施的重要保证。当前对钢铁等行业的产能过剩和产能利用率的关注，很大程度上跟排放和环境污染有关。而导致产能过高的主要原因在于，资源和环境等并没有得到恰当定价。
因而，化解落后产能的长效机制上，首先，可能需要更多地从市场机制入手，通过对资源和环境进行定价，通过影响成本等方式引导微观层面的资源配置，减少地方政府的各项补贴措施，提高并加大对水电资源、三污排放等的收费。对于国有企业，需要强化其利益机制。
其次，就主管部门的具体政策上，更多地从环境标准层面强化前期的准入和后期的监管。在具体政策上，需要更多地通过环境标准等方式来实施，强化环境监督力度。
最后，如何实施这些政策，可能需要更多地引入监督主体，比如环境污染方面，由于污染与所在的居民相关，而地方政府在短期内并没有控制污染的真正动力，反而为了获取GDP而发展有污染的企业和产业通常是地方政府时常采取的模式，而中央政府和主管部门由于信息和执行力等问题，自然很难完全监管，因而，如何将有切身利益的居民纳入参与监督才是问题的最终方法。
中国社科院财经战略研究院综合经济战略研究部 钟春平，潘黎