1-5月份的财政收支进度数据已经公布。一般公共预算收入、税收收入增速分别达到14.9%、17%，形势似乎很乐观。但这主要受去年上半年加速推行大规模增值税留抵退税政策导致基数过低的影响，增速数据对于形势判断参考价值不大。笔者认为，进度指标更适合当前评估财政形势。以年初全国预算工作报告预计的全年各税种收入为分母计算，即使是下降16.1%的国内消费税，下降1.9%的企业所得税，下降11.3%的资源税，下降15.5%的土地增值税，下降7.6%的车辆购置税，其序时进度也分别达到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%，都属于正常乃至超进度范围内。也就是说，相关税种今年可能负增长的情形，相关部门在年初编制预算时已充分考虑到了。总体上看，1-5月税收收入84774亿元，序时进度已达45.8%；增速仅为4.5%的非税收入14918亿元，序时进度也达46.1%，均已超过正常的序时进度要求41.7%（5/12）。
这说明，进度指标虽不如增速指标乐观，但依旧是形势不错：今年实现一般公共预算收入目标的压力较小，甚至可能略有超收。超出预期的困难，主要是以国有土地出让收入为主体的地方政府性基金收入大幅负增长。1-5月累计，全国政府性基金预算收入18657亿元，同比下降15%，序时进度仅为23.9%；地方政府性基金预算收入17051亿元，同比下降16.7%，序时进度仅为23%。其中，国有土地使用权出让收入14893亿元，在去年同期下降28.7%的基础上再同比下降20%，序时进度估计仅在20%左右。
如笔者前文所指出的，由于目前国有土地出让收入通过调入等多个通道全面影响地方财政运转，当前其收入增速与收入进度远不达预期，是舆论中时常爆发的地方财政运转困难案例的最重要影响因素。2022年全年国有土地出让收入66854亿元，同比下降23.3%。即使是这样惨淡的数据，审计工作报告还指出，多地都发现虚构土地交易等方式虚增财政收入的严重现象。展望2023年，前5月的数据预示着，全年财政运转必然要承受土地出让收入超预期下滑的严重冲击。按照IMF的定义，土地出让收入属于政府存量资产转换为流量财政收入。因而这种冲击可以称之为存量型冲击。
在若干地区的调研中，笔者还发现地方财政运转受到的多重存量型冲击。一是在连续15年实施积极财政政策而又控制名义赤字率，特别是三年疫情冲击的背景下，地方政府的财政存量资金、存量资源的潜力都已被充分挖掘。例如，各地的沙石开采权基本上均已被出售。也就是说，再寄希望于挖掘存量资产或资金以渡过财政困境的空间越来越小。二是地方政府需要安排不菲财政资金用于偿还专项债、化解地方隐性债务。这些债务偿还和化解均属存量型任务，以往大都以土地出让收入为主，一般公共预算收入为辅。但在当前形势下，可能需要一般公共预算承担更大责任。三是很多地区还需安排较大一笔一般公共预算资金，用于做实行政事业单位职业年金。除当年任务外，还需消化2014年以来的欠账。
半年以来疫情后经济复苏未达预期，近期有关出台新的财政刺激性政策的呼声日益强烈。这些增量政策可以讨论，如增发国债等，但均属于流量政策范围。笔者认为，在这些增量型政策之外，调整若干存量型政策是更快速、更有效的方向。调整存量型政策，在近几年给予地方财政休养生息的空间，在短期内可以相对减轻地方政府支出压力，拉长处理时间也可以让其有一定灵活调度的空间。
一是适当延长地方政府存量隐性债务化解时限。按照此前安排，各地应在2018年-2028年十年间完成地方隐性债务存量化解任务。但考虑到新冠疫情三年的严重冲击，可考虑将存量地方隐性债务十年化解任务延长到2031年完成。二是近几年可以考虑加大地方政府专项债借新还就的范围和力度。调研发现，目前一些地区、一些领域的专项债已启动发行再融资债券的方式借新还旧。考虑到当前地方财政运转压力较大，这一方式的范围和力度均可考虑加大。由此可在短期内减轻地方还本压力；长期内专项债应探讨更为合乎现实国情的管理方式。三是适当推迟做实行政事业单位人员职业年金的实施时限。地方财政刚经历三年疫情冲击，还需休养生息。做实职业年金是必要之举，但在近期经济复苏乏力的背景下强行要求，可能会影响地方支持经济发展的能力，乃至加大财政运转的困难。推迟并非不做实，而是待疫后经济复苏进入良性循环轨道再推进。
汪德华：中国社科院财经战略研究院研究员
本文发表于《财新》2023年7月10日