习近平总书记指出，改革开放特别是党的十八大以来，我国旅游发展步入快车道，形成全球最大国内旅游市场，成为国际旅游最大客源国和主要目的地，旅游业从小到大、由弱渐强，日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业，成功走出了一条独具特色的中国旅游发展之路。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视旅游工作，推动旅游发展理念、产业体系、产品供给、治理方式和综合功能发生深刻变化，我国旅游业提质增效、迭代升级、迈上新台阶。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是加快建设旅游强国的重要阶段。面对新机遇新挑战，需坚持守正创新，既坚持独立自主、持续沿着独具特色的中国旅游发展之路前行，也全面深化改革、不断拓展中国旅游发展之路的实践路径。
我国旅游发展的鲜明特色
“十五五”时期
我国旅游发展面临新形势新任务
“十五五”规划纲要提出，推进旅游强国建设，这是“旅游强国”首次写入国家五年规划。“十五五”时期，国际国内形势相互交织，改变我国旅游发展的需求基础、供给条件、竞争格局和治理环境，给旅游业高质量发展带来新的挑战。奋进“十五五”，加快建设旅游强国，旅游发展面临新形势新任务。我国旅游发展步入快车道。大众旅游全面发展、旅游市场规模持续扩大，旅游成为城乡居民日常生活的重要组成部分。2025年国内居民出游达65.22亿人次，国内游客出游总花费达6.30万亿元，均创历史新高，大众旅游进入更加注重品质和体验的新阶段。产业带动显著增强，旅游加快向文化、体育、农业、工业、教育、康养等领域延伸，在扩大服务消费、促进社会就业、带动投资创业、促进乡村全面振兴、激发县域经济活力等方面发挥重要作用。旅游供给由传统观光向休闲度假、文化体验、冰雪旅游和康养旅游等领域拓展，形成旅游度假区、休闲街区、夜间消费集聚区和乡村旅游重点村镇等多层次产品体系。文化和旅游在资源开发、产业发展、公共服务和市场治理等方面加快融合，旅游成为弘扬中华优秀传统文化、保护传承文化遗产和增进文化认同的重要载体，文化内涵成为提升旅游品质、丰富旅游体验和塑造目的地形象的重要支撑。中西部地区、民族地区、边疆地区和革命老区旅游发展受到格外重视，乡村旅游成为改善人居环境、拓展农民增收渠道和推动共同富裕的重要途径，跨区域线路共建、客源互送和服务协同为区域协调发展注入新动能。生态优先、绿色发展的理念逐步贯穿旅游规划、开发和运营全过程，生态旅游、低碳旅游和绿色消费加快发展，旅游成为生态价值转化的重要领域。旅游法规制度、标准体系、市场监管、安全保障和应急处置机制逐步健全，部门协同、区域联动和社会参与的综合治理格局加快形成。随着签证便利化和入境旅游服务持续完善，2025年免签入境外国人达到3008万人次，同比增长49.5%。“中国游”“中国购”热度持续上升，旅游成为展示中国形象、增进民心相通和促进文明交流互鉴的重要渠道。国内外形势变化对旅游发展提出新要求。“十五五”时期，我国发展环境面临深刻复杂变化，处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。世界经济增长乏力和居民收入预期趋弱，会制约国际旅游消费能力和出游意愿。地缘政治冲突、贸易摩擦、航空运力调整和汇率波动等，对我国统筹国内国际旅游市场带来更加复杂的外部环境。随着全球经济重心转移，全球旅游客源地、目的地和投资格局相应调整。我国需及时优化国际营销、航线布局、支付方式、语言服务和产品供给，同时加强内容创造、数字服务和国家形象等方面的工作，以应对更加激烈的国际竞争。老龄人口增加对旅游设施、交通系统、数字平台及医疗救援等提出更高要求；劳动年龄人口减少会推高用工成本，迫使企业改变对低成本劳动力的依赖。经济发展方式转变将强化对旅游质量、效率和创新能力的要求，旅游业需加快从数量扩张转向质量提升、从要素驱动转向创新驱动。新型城镇化发展阶段变化要求旅游业寻找新的增长动力，将更多依靠消费升级、存量需求更新和服务品质提升。人工智能等的加快应用有助于提高供需匹配效率，推动旅游产品创新和服务品质提升，也对平台治理、数据安全、知识产权保护和文化内容呈现等提出更高要求。“十五五”时期旅游发展面临新任务。《旅游强国建设“十五五”规划》提出，“到2030年，旅游业高质量发展取得明显成效，现代旅游业体系更加完善，旅游强国建设取得显著进展”。为此，要进一步推动旅游发展成果的普惠与共享，全面提高目的地居民、旅游从业者、游客等利益相关者的获得感、幸福感、安全感，让旅游业更好服务美好生活。须充分发挥旅游业作为国民经济战略性支柱产业在增强国家经济实力、提升人民生活水平与促进经济增长等方面的经济贡献与综合带动效应。要实现旅游发展与文化建设的互促作用，使旅游业更具文化内涵，更好地推动文化遗产保护传承、文化创新繁荣，让旅游业更好构筑精神家园。使旅游发展在改善城乡人居环境、建设美丽中国等方面作出更大贡献，旅游发展绿色特征更加鲜明。更好地服务扩大高水平对外开放大局，提升中国在全球旅游格局中的影响力和话语权，让旅游更好增进文明互鉴，国际竞争力更强。提升旅游管理和服务水平，进一步规范旅游市场秩序，全面提升旅游治理体系和治理能力现代化水平。加快建设旅游强国
习近平总书记强调，着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。面对新机遇新挑战新目标，要加快建设旅游强国，推动旅游业高质量发展，不断开创旅游发展新局面。培育壮大旅游业发展新动能。一方面，推动文化和旅游深度融合。明确文化和旅游融合的价值导向和融合目标，不断健全和完善相关体制机制。在做好保护传承的基础上，将更多文化遗产、文化资源、文化要素，更好地转化为深受当下国内外游客所喜爱的旅游产品。通过发展旅游丰富人们的精神生活，坚定文化自信，实现中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，并促进文化交流。另一方面，推动旅游领域培育新质生产力。强化科技赋能作用，推动旅游发展从传统的要素驱动模式，转向以创新为主导的新质生产力驱动模式。依托科技创新旅游产品与模式，结合虚拟现实、混合现实、数字孪生等技术开发数字旅游产品。利用科技打造无人酒店、智能餐厅等新型旅游业态，推广云演艺、云展览等丰富旅游场景。在提升人工智能、机器学习、智能算法、区块链、数字孪生等技术在旅游场景应用广度和深度的同时，着力缩小旅游领域的“数字鸿沟”。加强现代旅游业体系建设。习近平总书记指出：“旅游是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力”。要让旅游更好发挥拉动经济发展的重要作用，须从产业和消费两端发力。一方面，要完善现代旅游业体系。现代旅游业体系具有完整性、创新性、先进性、融合性等特征。须进一步完善旅游产业链条，根据消费形态的变化和产业发展需要，不断强链补链延链；从制度、政策、机制、资金、人才等方面引导和鼓励全行业创新，不断拓宽与文化、体育、农业、工业、交通、科技等的融合路径；促进旅游产业升级，积极推动旅游创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，加快旅游产业结构向更高水平发展。另一方面，促进旅游消费扩容升级。制定面向中长期的国民旅游消费支持计划，通过优化消费环境、提升消费能力、培育消费倾向、提升消费幸福感、引导消费升级、保障消费权益等，提升国民旅游消费水平。更好地“投资于人”，实施普惠旅游计划，建立持续引导和补贴消费的制度性安排。打造高质量、多元化的旅游产品体系，满足不同游客群体的需求。优化假期制度安排，出台有利于带薪休假制度落实的可操作性实施细则，持续优化法定节假日、弹性休假和错峰休假安排。推动旅游业绿色低碳发展。长期以来，旅游业被认为是“无烟工业”，大规模、高密度、跨地域、全链条的旅游消费行为所形成的碳排放尚未引起充分重视。在实现“双碳”目标的背景下，须加快实现旅游业绿色低碳转型，建立体现旅游产业特色的碳平衡交易制度，推动行业系统性汇碳、减碳，同时探索旅游低碳转型的生态产品价值实现机制。加快绿色基础设施建设，推广可再生能源、节水技术和低碳交通系统。加强对生态敏感地区的保护，推动生态恢复项目，减少人类活动对自然环境的干扰，同时开发更多低碳、生态友好的旅游产品，鼓励游客参与自然教育、生态保护等活动，倡导“无痕旅游”。持续扩大旅游国际影响。主动参与、引领国际旅游贸易新规则的制定，将我国在文化遗产旅游、文旅融合、科技赋能等领域的标准推向国际。提升入境旅游便利化国际化水平，根据我国主要客源市场与世界主要客源产出国稳步扩大免签入境国家范围，同时从简化签证办理流程、扩大签证便利化措施实施范围、优化入境口岸管理、提升支付便利等方面提升入境便利度。依托多元化的旅游对外推广体系，采取官方传播与民间传播相结合、“自塑”与“他塑”相结合的国际传播方式，展现可爱、可信、可敬的中国形象。提高国际议程设置能力，积极利用各类国际旅游组织推动设立由中方倡议的议题和常设项目。提升旅游治理能力。从部门综合治理、区域协调治理、社会多方治理等维度，构建系统、高效、可持续的现代旅游治理体系，全面提升旅游治理能力。构建“文旅牵头、部门联动”的治理格局，形成政策协同、信息共享、联合执法、应急联动的跨部门协作网络。通过建立跨区域旅游管理委员会或协同发展领导小组、完善利益共享机制、推进基础设施互联互通、跨区域协同编制旅游规划、跨区域市场监管执法等方式，缩小区域旅游发展差距。推动形成政府部门、旅游企业、行业协会、社区居民、游客等共同参与的协同治理格局。
作者：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任，研究员、博士生导师原文刊载于《国家治理》2026年第18期，注释略