【作者简介】倪鹏飞，中国社会科学院财经战略研究院研究员、城市与竞争力研究中心主任
自2021年以来，我国房地产供求关系发生重大变化，一方面，市场深度调整，商品房库存不断增加，房地产及金融风险增加，宏观经济下行压力加大；另一方面，在基本解决城镇户籍居民住房问题和初步建立住房保障制度体系的同时，新市民、青年人口和低收入住房困难家庭住房问题亟待解决。因此，作为房地产发展新模式重要组成部分的住房保障和供应体系亟待完善和重塑。收储商品房转为保障房，对于构建住房保障供给体系、促进房地产稳健调整和发展、支撑宏观经济持续向好具有十分重要的意义。但这需要政府与市场双手配合，保障房与商品房彼此联动，关涉诸多经济主体及其复杂的相互关系。因此，需要在实践探索的基础上，积极探索合理有效的多元化模式和路径。
一、收储商品房转保障房对构建多中有主的住房保障供给体系意义重大
住房是居民的生活必需品且价值较大，许多家庭难以通过市场和家庭自行解决，需要政府和社会予以保障。为此，在建立以市场为主满足多层次需求的住房供应体系的同时，也需要建立以政府为主、匹配多层次需求的住房保障供应体系。改革开放40多年来，我国在探索社会主义市场经济体制的中国房地产发展模式的过程中，基本解决了城镇户籍居民的住房问题，2020年城镇人均住房面积达到40平方米。但在探索中形成的房地产发展模式还存在一些弊端，带来不少问题，尤其是住房保障制度体系及供应体系还不完善，导致非户籍常住人口、中等收入的年轻家庭以及部分中低收入家庭存在住房困难。未来住房保障制度应以全体人民“住有所居、住有宜居”为核心目标，围绕“保基本、全覆盖、多层次、可持续”的总体方向，构建“租购并举、多元供给、精准高效、品质优良”的完整制度体系：在产权上，以租赁为主，租售并举；在主体上，以家庭供给为主，企业和社会机构参与；在渠道上，以利用存量为主，增量为辅；在方式上，以实物为主，货币为辅。有鉴于此，构建多元化供给体系，除了新建保障性住房、闲置非居住用房改建、企业自有住房改造、城中村改造配建、货币化补贴保障对象向市场租购住房等有效措施外，当前形势下，收储商品房转保障房是一种具有多重意义的形式。
加快房地产市场向稳健发展调整。2021年以来，我国房地产市场进入深度调整期，呈现显著的下行压力。核心特征集中体现为：库存持续增加，风险不断释放，预期持续转弱，经营主体资产负债表不断收缩。在此背景下，收购商品房转保障房有助于快速消化存量库存，缓解市场供需失衡，稳定房价走势；缓解流动性困境，减少烂尾风险，维持产业链上下游稳定；重塑市场预期，修复行业信心；推动市场从增量扩张转向存量优化，使商品住房聚焦改善需求，推动行业向高质量发展模式转型。
加快完善住房保障供应体系。收购商品房转保障房是当前补齐保障短板、完善供应体系的关键举措。其一，快速扩充保障房源，精准填补供给缺口。如全国已有超32个城市落地相关项目，筹集保障房超15万套，有效缓解应保尽保压力。其二，优化供应体系结构，适配非户籍群体需求。收储房源多位于配套成熟区域，且以小户型为主，契合新市民、青年人等非户籍群体居住需求，助力打破户籍壁垒。其三，提升保障效率，加速住有所居目标实现。相较于新建保障房2年—3年的建设周期，收储模式可将交付周期缩短至3个月，让住房困难群体快速安居。其四，推动供应体系转型，助力形成“存量盘活+增量补充”的多元供给格局，推动住房保障从“兜底型”向“普惠型”延伸。
促进宏观经济持续向好。收购商品房转保障房具有以下三个方面的作用。一是有助于扭转市场预期，稳定经济信心。通过政府定向收购形成刚性需求支撑，缓解房地产领域风险蔓延，向市场传递积极调控信号，增强企业投资信心与居民消费预期。二是促进投资扩张，带动产业链增长。收购资金注入可激活房地产上下游产业活力，拉动建材、装修、物业等相关领域投资，同时，收储后的改造、运营环节创造新增就业岗位，有助于缓解就业压力。三是释放消费潜力，助力提振内需。通过保障房供给解决新市民、青年人住房难题，降低其居住成本，减少“住房挤出效应”，使其有更多资金用于其他消费。
虽然党中央明确鼓励收购存量房用于保障性住房，住房和城乡建设部要求各地有力有序有效开展工作，全国超过60个城市已表态支持此项政策，但截至目前，全国范围内收购商品房用作保障性住房的工作才从试点探索进入落地阶段，收购量约10万套，仅占新房库存的0.5%~1%。
二、构建政府主导的多元化商品房转保障房模式
收储商品房转保障房是一个政府与市场双手配合、保障房与商品房彼此联动的典型实践，涉及诸多环节和复杂利益关系，同时，我国城市之间差异巨大，影响收储商品房转保障房因素千差万别。结合各地的经验，当前应构建政府主导、社会参与的多元化商转保模式。
构建政府主导的模式。为中低收入城镇居民提供住房保障是政府义不容辞的责任。鉴于当前的宏观经济、市场形势和预期，同时，基于维护全体人民收益最大化而确保宏观经济和房地产稳定增长的长期目标函数，政府尤其是中央政府有意愿采取一切可能措施包括扩展资产负债表。而当前政府债务的主要问题不是规模问题而是结构问题：地方政府债务比例高，中央政府债务比例低；偿债压力大的短期债务比例高，偿债压力小的长期债务比例低。所以，政府尤其是中央政府有能力和动力通过扩展长期债务，发挥收储商品房转保障房的多重效用。为此，应构建和强化政府主导的收储商品房转保障房的模式。
主要有以下两种模式。一是推行“常规收购+定向回购”双轨模式。由政府指定国企作为核心收购主体，对配套成熟、手续齐全、品质达标的存量商品房进行批量收购，优先选择现房、精装修及整栋整单元未售房源，纳入保障性住房统一管理；针对房企资金周转困难但尚未完工的项目，可通过定向回购方式介入，注入资金推动项目完工后转化为保障房，既化解房企风险，又补充保障房源。二是拓展司法处置房源收储模式。建立政府与法院的常态化协同机制，由指定国企作为收购主体，依法以司法拍卖价格收购法院处置的商品房，借助市场化定价机制显著降低财政收储成本。实施全流程规范管理，前期严格核查房源产权状况，确保无抵押、查封、权属纠纷等法律障碍；中期明确改造标准与转化流程，对收购后需修缮的房源纳入统一改造计划，使之快速达到保障房入住条件；后期同步完成保障房项目认定，纳入保障性住房统一管理体系。同时，将司法处置房源收储与保交楼工作衔接，优先收购主体封顶、剩余工程量小的涉险项目司法处置房源。
拓展多元化的社会参与模式。尽管政府对住房保障负有主要责任，但是政府资金有限，而市场和社会资金目前却十分充裕。不仅如此，借助市场化机制能激活存量资源活力，提升收储商品房转保障房的资源配置效率，适配不同群体差异化需求，提升保障房品质与服务水平。为此，应积极探索多元化的社会参与模式。
主要有以下四种模式。一是收储商品房转保障房的不动产投资信托基金（REITs）模式，即将改造后运营成熟、租金现金流稳定的房源打包，作为底层资产发行公募REITs。通过资本市场募集社会资金，用于新的收储项目，实现“收购—运营—退出—再投资”的资金闭环。二是“AMC+房企+金融机构”的合作模式，即由资产管理公司（AMC）收购房企存量商品房相关债权，剥离不良资产后引入优质开发企业进行改造运营，转化为保障性租赁住房或人才公寓；金融机构为合作模式提供低成本融资支持，形成风险共担、利益共享的市场化收储生态，并逐步成为存量商品房转保障房的主流路径。三是政府和社会资本合作（PPP）收储模式。鼓励社会资本与政府合作成立收储运营公司，负责存量商品房的收购、改造与后期运营，政府通过租金补贴、税费减免等政策给予激励。四是企政报认模式，即对拥有闲置商品房的企业，激励和引导其主动申请将房源转化为保障性住房，政府给予备案认定并落实相关优惠政策，企业可通过长期稳定的租金收益或政策补贴实现收益平衡。
三、构建政府主导的多元化资金体系
资金是实施收储商品房转保障房的根本保障，应构建与上述模式相匹配的专项债、政策性贷款、市场化融资及其组合的多元化资金支持体系。
扩大专项债规模。目前地方政府发行保障性安居工程专项债用于收购存量商品房改保障房的资本金或直接支付收购款，纳入地方政府专项债项目库，以项目未来租金、配售收入等现金流覆盖本息。建议中央财政向商业金融机构发行专项债，将获得的资金通过申请审核制分配给各省市用于专门收购房地产市场的新旧住房或补贴新市民购买保障性住房或租赁保障性住房，债务本息由中央通过长期税收等财政收入偿还。
扩大政策贷款规模。2023年央行设立3000亿元保障性住房再贷款，引导商业银行向收购主体发放长期贷款，收购主体为地方国企，限定收购已建成的存量商品房。建议借鉴棚改模式，央行直接向政策性金融机构发放长期的抵押补充贷款（PSL），简化手续和流程，制定合理风险防控制度措施。通过政策性银行向地方平台公司政策贷款，专门用于收购或补贴新市民购买或租赁保障性住房，贷款本息由地方通过长期税收和未来出售住房部分产权收入偿还。
配套商业银行贷款。目前对于大型收储项目，一些地方已经探索银行银团贷款的形式，专项用于收购、改造及运营。如果未来专项债和保障性住房再贷款的规模扩大，加上一定的政策引导，城市政府及平台可以向商业银行申请短期贷款用于收购新旧住房，在将其出售给保障对象后立即偿还，作为重要的资金来源渠道。
吸引社会资金参与。包括但不限于：通过保障性租赁住房REITs模式，以稳定租金现金流作为底层资产，吸引保险、养老金等长期资本，用于收储商品房转作保障性租赁住房。通过AMC+金融机构合作，吸引AMC的自有资金和金融机构的配套资金等，用于收储商品房转作保障性产权住房。通过PPP模式，吸引社会资本方的自有资金、商业银行银团贷款。通过推动成熟收储项目资产证券化，吸收社会资金，实现资金回笼循环利用。
四、收储商品房转保障房的操作方式
当前我国房地产供求关系无论在总量上还是在结构上都发生了重大变化。一是住房保障需求主要集中在2亿多青年人口、新市民及中低收入家庭；二是新建商品房出现一定的阶段性过剩；三是二手房出现一定规模的空置；四是部分中高收入家庭释放强大的改善型需求，即需要卖旧买新、卖小买大；五是新房和二手房的户型、区位、配套等供需错配，库存新房大多是改善型大户型，但大多分布在地铁等基础设施和教育等公共服务较差的郊区，而将会出售的过剩二手房是中小户型，多集中在城区且配套条件相对较好。因此，收储商品房转为保障房需要与其他工作相结合，有助于相互促进、事半功倍。
与新房改造和城市提质相结合。目前库存的新建商品房大多集中在郊区，公共产品不完善且户型较大。同时，此前一些城市建立的保障性住房小区也多集中在郊区，无论政府还是经营主体收购或将要收购的新建商品房，大多数需要进行户型改造分割，需要基础设施的配套、公共服务的完善。通过“改造分割+设施升级+配套完善”三维发力，精准匹配新市民、青年人居住需求，不仅可以实现“存量盘活、品质提升、民生适配”的多重目标，推动保障房供给从“有房住”向“住得好”升级，而且可以通过对远郊住区的基础设施与公共服务等环境的改善，整体上提升现代化人民城市的建设水平。
与释放改善性需求相结合。通过改善型家庭出售旧房作为保障房，然后购买库存的新房，既解决了保障性需求和改善性需求，又可以解决新房库存和二手房过剩问题；既可以盘活存量房产、优化住房供给结构，又可以精准释放改善性需求潜力。一方面，改善型家庭购买新房并将旧房出售给符合保障条件的保障家庭或者政府，通过住房交易税合并征收即只征收超过旧房以上的新房面积等税费减免、购房补贴、公积金贷款优化等政策，降低“卖旧买新”成本和时间。另一方面，政府或指定国企可按市场化评估价格，定向收购居民待售的中小户型旧房，将其转化为保障性住房，再租售给符合保障条件的家庭，同时根据相关政策，这些家庭可向政府领取租购保障性住房的补贴。青岛市、武汉市等多地已推行类似模式，通过收购个人二手房用作保障房，同步带动新建改善型商品房销售，形成“收储旧房补保障、释放需求促改善”的良性循环。
与旧房改造相结合。大量老旧小区、闲置商品房存在设施老化、功能不足等问题，都需要进行不同程度的房屋改造、配套完善和功能提升。通过存量旧房“改造升级+功能重塑”，保障房既成为城市更新的重要载体，又能为群众提供“好房子”，实现存量盘活、城市提质与民生保障的三重效益。上海市、广州市在城市更新项目中，将收储的老旧商品房改造为高品质保障性租赁住房，配套齐全的生活设施与优质物业服务，既满足了新市民的安居需求，也推动了城市空间的优化升级。
五、收储商品房转保障房的机制设计
建立规范和严密的制度，激励经营主体用好资金，实现“一石多鸟”的效应，同时防止套利和出偏，是确保通过收储商品房转保障房、促进构建多中有主的住房保障供应体系的关键。针对经营主体主导参与收储商品房转保障房的部分，要通过坚持和完善住房及金融的市场价格、供求和竞争机制来实现；针对政府主导收储商品房转保障房的部分，也要参照市场原则，建立合理的激励、约束和保障机制。
建立地方政府的激励和约束制度，实行申请制。国家相关部委汇总全国主要城市的住房库存、保障购房需求以及使得楼市循环的资金规模，制定资金分配的条件和任务完成标准。各城市政府在摸底新旧住房库存和新市民需求及购买能力的基础上，汇总资金需求、存量住房、住房需求的规模和结构，制定可操作的配套方案，向国家及省市提出申请。国家部委评估各地现实和方案状况，在分配资金额度的同时下达保障任务。
建立金融机构的激励和约束制度，实行奖励制度。商业银行参与收储商品房短期配套贷款给予税收减免，政策和商业银行允许适当提升呆坏账核销比例，相关工作人员酌情免责。
建立开发企业的激励和约束制度，实行竞价制。定价机制敏感，收购价格需在避免国有资产流失和吸引开发商出售之间找到平衡点。各城市政府收购开发企业商品房，实行分类定价策略，收购用作配售型保障房的，以同地段重置价格为上限，采取向下竞价收购制度，同等类型、质量，价低者成交。同时，制定房屋质量和权属等标准，以现房为主，防止政商勾结将房企债务和风险转嫁政府。
建立住户部门的激励和约束制度，实行轮候制度。政府或平台向轮候到的保障对象，以市场价一定比例的价格出售或出租。对符合保障条件申请收储商品房转保障房的家庭，根据户口状况、住房、收入财产、社保缴纳等状况，综合打分评级，按照从高到低的顺序，匹配不同类型和区位的收储型保障房。
建立收储商品房转保障房管理制度，完善运行机制。建立全国性存量房源信息库，整合房源信息、保障需求、收储进度等数据，实现房源筛选、供需匹配、流转管理的高效衔接；收储后的保障房纳入租售保障房统一管理体系，明确运营主体责任，确保房屋维护、租金管理、退出机制等规范运转。
来源：中国党政干部论坛公众号