内容提要 保持合理的宏观税负水平是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。长期以来，关于我国宏观税负水平高低的判断始终存在争议。本文基于多来源权威数据，采用多口径测算方法，结合国际横向比较与经济体量加权分析，测算我国当前宏观税负水平，结果发现：我国小口径和中口径宏观税负低于中低收入国家（经济体）的平均水平，与我国处在中高收入国家经济发展阶段、世界第二大经济体的地位不相匹配；国际可比口径宏观税负近年来持续下降，已低于中高收入国家（经济体）的平均水平；全口径宏观税负与国际可比口径宏观税负的差距明显缩小，凸显土地出让收入支撑能力持续弱化，这也进一步表明完善税收制度、提升税收筹资能力的紧迫性。
关键词 宏观税负 政府收入结构 财政可持续性
作 者
马 珺（中国社会科学院财经战略研究院）
许艺煊（中国社会科学院财经战略研究院）
刊 期 2026年第4期
一、引言与文献综述
宏观税负，是指特定时期内一国政府借助税收、非税收入等途径参与国民收入分配的比例，本质上体现的是国家与社会成员间的分配关系。在各国工业化、现代化进程中，保持合理的宏观税负水平意义重大，有助于保障政府有充足的财政资源履行提供公共服务、进行宏观调控和促进社会公平等职能，是衡量现代国家治理能力的关键指标。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“改革税制、稳定税负”，确立了在保持宏观税负水平总体稳定的前提下优化税制结构的改革方向。此后十余年间，为应对经济增速换挡、疫情冲击和地缘政治不确定性，我国实施了大规模、持续性的减税降费政策，对激发市场活力、稳定经济增长发挥了重要作用。然而，诸多因素累积效应也导致宏观税负水平持续下行。我国税收收入占GDP比重已从2013年的约18.3%降至2024年的13%，2025年进一步降至12.6%；国际货币基金组织（IMF）公布的数据显示，我国国际可比口径宏观税负从2013年的27.3%降至2024年的25.6%。在此背景下，党的二十届三中全会部署深化财税体制改革，党的二十届四中全会直面我国宏观税负持续下行的现实挑战，审慎提出“增强财政可持续性”“保持合理的宏观税负水平”，体现了在新形势下对过去“改革税制、稳定税负”的延续发展。判断我国宏观税负是否合理，首要前提是清晰把握我国当前宏观税负的真实水平。因此，本文旨在通过严谨的口径辨析与数据分析，测算我国当前真实的宏观税负水平，为后续研究其合理性并提出针对性改革建议提供必要的事实依据。
自20世纪80年代末以来，随着中国改革开放的深化和税收治理体系的演进，围绕宏观税负的概念内涵、测算口径及价值判断的研究成果不断涌现（许建国，1988；刘志诚，1989；安福仁，2005；国家发改委经济研究所课题组，2014；陈文东，2016；梁季、徐梦维，2019；杨元伟，2022；江西财经大学联合课题组等，2022；樊勇，2026；刘志阔等，2026），但围绕我国宏观税负水平高低的争论始终未息。在收入端，刘秋生（1991）最早划分了三个口径的宏观税负，即预算内收入占GDP比重、总财政收入占GDP比重以及充分考虑物价补贴、企业亏损补贴、财政赤字等因素后的国家实际财力占GDP比重。之后，安体富和岳树民（1999）也界定了三个口径的宏观税负，分别是小口径（税收收入/GDP）、中口径（财政收入/GDP）与大口径（政府全部收入/GDP），这一划分成为后续研究的基准。张亚楠等（2023）还进一步细分出国内税收收入占GDP的口径。可见，宏观税负通常用政府取得的各类收入与同期国民经济总产出之比来衡量，形成不同统计口径下的宏观税负测算结果。
相关分歧主要来自测算和比较中的三方面问题。第一，收入端分子口径不统一，直接导致同一时期宏观税负水平的测算结果不同。若采用小口径，我国宏观税负长期低于发达国家和大部分发展中国家，表现为典型的“轻税负国”（刘普照，2001；刘新利，2007；赵薇薇，2009）。但一旦纳入非税收入、社保缴费及土地出让收入等，结论便发生逆转（李波，2007；薛钢，2011；杨卫华，2012；武彦民、温立洲，2018）。这揭示了我国非税收入在全部政府收入中占比过大的问题（安体富，2011；韩永文、杨白冰，2022）。杨斌（1998）较早就指出，鉴于我国税外收费规模庞大的现实，应重点关注大口径宏观税负以全面反映总负担水平。不过，在测算大口径宏观税负时，却面临着两个关键问题。一是社会保障收入的处理。由于我国社保基金收入部分来源于一般公共预算收入的补贴，为避免重复计算，在计算大口径政府收入时应扣除这部分财政补助收入。二是国有土地使用权出让收入的处理。政府性基金预算中的国有土地使用权出让收入是否应计入宏观税负，计入时是否应扣除土地出让的成本，学术界存在较大分歧。赞成者认为这是政府重要的资源性收入，反对者认为其本质更接近资产交易对价，若不扣除征地拆迁等刚性成本，会高估政府实际可支配财力。
第二，现有测算中收入端分母的GDP数据多直接采用名义值，既无法反映真实宏观税负水平（王军平、刘起运，2005），又在跨国比较时导致GDP数据不可比。在进行国际比较时，由于各国GDP核算规则、价格体系存在差异，原始名义数据不具备直接跨国对比的条件。现有国际比较仅按照人均GDP粗略分组，但各组内部经济体样本选取标准不统一，对标基准随意性较强，难以在同等发展阶段经济体中精准定位我国宏观税负水平。
第三，多数研究仅基于收入端单一指标下结论，而忽视了支出水平因素对判断宏观税负水平高低的重要影响。越来越多的研究认识到，研判宏观税负水平，不能仅仅依据收入端的数字，更须结合公共服务供给的数量与质量。由于宏观税负本质上是纳税人为政府履职承担的成本，其合理与否应以“政府履职必要成本”为评判标尺（高培勇，2023）。而公众对宏观税负的接受程度，并非仅取决于其数值的绝对高低，更在于其能否换取相应质量的公共服务（何平，2019；杨元伟，2022）。同等收入水平条件下，如果行政管理支出占比高、民生支出占比低，容易放大企业与居民的宏观税负感知（杨卫华，2012）。
本文测算我国当前宏观税负水平并对其未来走向进行研判，相比已有研究成果，可能的贡献在于：一是在收入端的分子上，针对多数文献将土地出让收入全额计入大口径宏观税负的做法，尝试剥离征地拆迁与开发成本，以净收入替代毛收入纳入全口径核算，避免高估政府实际可自由支配的财力；二是在收入端的分母上，弥补了多数研究直接采用名义宏观税负进行国际比较的缺陷，通过使用统一校准后的GDP数据并优化国际比较方法，将我国宏观税负与不同经济发展水平国家（经济体）的平均情况进行对比，既能厘清我国与发达国家的差异，也可以找准我国在相同发展水平国家（经济体）中的真实定位。
2012年以来，伴随大规模减税降费政策的实施和经济增速换挡，宏观税负（尤其是小口径）进入持续下行阶段（樊勇，2026；郑文平、王冰，2026；刘志阔等，2026），这一判断已成为学界共识。然而，现有研究虽然一致确认了宏观税负的下降趋势，却尚未明确回答一个关键问题：宏观税负究竟下降到了怎样的水平？对此，本文的测算从两个层面回应这一问题。在绝对水平上，给出当前不同口径下宏观税负的具体数值区间；在国际比较上，依托标准化跨国可比数据，厘清我国宏观税负在同等发展阶段经济体中的相对排位，以及与发达国家的真实差距，不仅回答宏观税负是否在降，还回答降到了哪一水平上。这一测算结果可为后续判断宏观税负水平是否合理、探求影响宏观税负水平的因素提供更为扎实的数据基础。
本文后续部分结构如下：第二部分是对宏观税负不同统计口径及其经济含义与数据来源的说明；第三部分通过具体测算和国际比较，对我国当前宏观税负水平作出基本判断；第四部分是结语与研究展望。
二、宏观税负的统计口径与数据来源
（一）统计口径及其含义
财税部门、企业界、学界对税负高低的看法不同，一个重要的原因在于统计指标和口径存在差异。本文重点探讨财税部门关注的宏观税负，对企业界更多关注的微观税负，将另文分析。从财税部门角度看，不同宏观税负口径的政策关注点也是不一样的。
一是小口径宏观税负，即税收收入占GDP比重。该口径既反映政府收入现代化程度，也反映一国政府财力的韧性。通常来说，一国现代化程度越高，越以规范的税收作为政府融资工具。更为重要且常为人们所忽略的是，税收是各国政府在国际债券市场上获得更优惠利率的抵押品，稳定的税收筹资能力，还将产生超越其直接融资作用的积极溢出效应，是现代国家实现债务可持续的关键。
二是中口径宏观税负，即一般公共预算收入占GDP的比重。该口径反映一国政府经常性收入支撑其履行基本职能的能力。除了税收之外，一般公共预算收入还包括行政事业性收费、专项收入和罚没收入等非税收入。
三是全口径宏观税负，即四本预算总收入扣除重复计算部分后的余额占GDP比重。该比重反映出当年GDP中政府的全部可用财力，是从收入端衡量政府规模的最大口径指标。
四是国际可比口径，即不含土地出让收入的政府收入占GDP比重。我国财政部发布的“广义政府收入”，即是严格遵循这一口径统计的，也是我国与IMF、世界银行等国际组织进行财政数据交流的官方标准。国际可比口径政府收入与全口径政府收入的区别主要是，前者不含土地出让收入，而全口径政府收入包含了土地出让净收入。广义政府收入不包括国有土地使用权出让收入，是因为根据IMF《政府财政统计手册》的定义，政府收入是指增加政府权益或净值的交易，国有土地出让行为是一种非生产性资产的交易，结果只是政府土地资产的减少和货币资金的增加，并不带来政府净资产的变化，不增加政府的权益，因而不计作政府收入。采用国际可比口径，可以消除土地出让收入差异对宏观税负的影响。
（二）数据来源
宏观税负的高低本质上是一个相对概念，不存在脱离经济发展阶段的绝对最优值，仅通过自身历史数据对比只能判断税负升降趋势，无法判断税负的真实水平。对此，基于统一统计口径的同收入组别国际横向比较，为判断我国宏观税负水平提供了不可或缺的客观参照系，可作为分析我国宏观税负现状的研究起点。
为保证数据的可比性与结论的客观性，本文对全部数据进行预处理，采用小口径、中口径、国际可比口径、全口径四种测算口径，结合国际横向比较，系统分析我国宏观税负水平的基本特征。其中，国家收入分组依据世界银行标准，国际数据均来源于IMF世界收入纵向数据库（World Revenue Longitudinal Database，WoRLD）、“现代史中的公共财政”等权威数据库，国内数据来源于历年的《中国财政年鉴》、国家统计局官网、财政部官网等官方渠道。为了排除各国计价货币购买力不同和统计方法差异对GDP数值的影响，本文采用经过标准化处理的GDP数据。该数据来源于为国际经济比较研究提供标准化和可比性数据的佩恩表（Penn World Table，PWT）,目前已更新至2023年。
本文重点选取2019年与2023年作为对比时点，主要是考虑到数据可比性。一方面，2020—2022年正处于疫情期间，各国不同的政策性减税因素对宏观税负的影响较大，为排除这一不可比因素的影响，对此期间各国的宏观税负不作比较。另一方面，2019年为新冠疫情暴发前我国经济、财政运行的最后一个完整正常年度，可作为疫情冲击前的基准参照；2023年为我国疫情防控政策全面优化调整后的首个完整经济、财政运行年度，能够准确反映后疫情时代宏观税负的恢复态势与结构性变化。同时，2019年和2023年的数据也是当前国际权威数据库中确保跨国可比的最新完整年度数据。
三、我国宏观税负水平现状
基于上述统计口径和数据进行测算，就中国宏观税负水平现状得出如下基本结论。
（一）小口径宏观税负：低于中低收入国家（经济体）的平均水平
从经济发展的历史规律来看，随着经济发展水平的提升，社会公共服务需求持续增加，政府履行公共职能的财力需求相应扩大，税收收入占GDP的比重会逐步提高，这一规律在世界各国工业化、现代化进程中得到普遍验证。
2019年，我国税收收入占GDP比重为15.71%，与同期柬埔寨、菲律宾、巴基斯坦等36个中低收入国家（经济体）的均值基本持平，低于中高收入、高收入国家（经济体）的平均水平。如表1所示，2023年，我国小口径宏观税负下降至14%，已低于同期中低收入国家（经济体）的平均水平。这与我国作为世界第二大经济体和中高收入国家的经济地位、发展阶段不相匹配。
从增长趋势来看，自2019年以来，我国税收收入年均增速仅维持在2%左右，明显滞后于GDP约6%的年均增速，更跟不上全口径政府支出约7.5%的增速。税收收入增长持续慢于经济增长和政府支出增长，直接扩大了政府财力缺口，倒逼政府通过非税收入、政府性基金收入等其他渠道弥补财力不足。
（二）中口径宏观税负：低于中低收入国家（经济体）的平均水平
2019年，我国中口径宏观税负为18.93%，低于同期中低收入、中高收入和高收入国家（经济体）21.89%、22.91%和29.29%的平均水平。2023年，我国中口径宏观税负降至16.75%，与上述三类国家（经济体）均值的差距进一步拉大，如表1所示。
一方面，这表明我国一般公共预算收入对政府履行一般公共职能的保障能力与当前中高收入的经济发展水平存在明显差距；另一方面，也意味着我国一般公共预算中的非税收入规模有限，在补足税收收入缺口、支撑公共职能履行方面的作用较弱，依靠提高此类收入弥补税收筹资能力不足的想法是不现实的。退一步讲，一般公共预算内的非税收入大多具有临时性、自由裁量权大和累退性特征，其规模扩张不仅会扭曲资源配置、加重市场主体负担，还会侵蚀税基、破坏税制统一性，因此理论上不应成为政府筹资的常规渠道和增收方向，实践中出现的各种权宜之计亦不可持续。
（三）国际可比口径宏观税负：低于中高收入国家（经济体）的平均水平
依据佩恩表（11.0版）将各国GDP数据调整为可比数据后，计算出2019年我国国际可比口径宏观税负为27.6%，与同年中高收入国家（经济体）27.05%的平均水平基本相当。如表2所示，2023年，该比重下降至26.03%，仅略高于中低收入国家（经济体）的平均水平，明显低于中高收入国家（经济体）29.24%的平均水平。可见，从国际可比的综合财力口径来看，2023年我国宏观税负已从2019年的中高收入国家（经济体）平均水平，降至中低收入国家（经济体）区间附近。当然，由于测算国际可比口径宏观税负没有将国有土地使用权出让收入纳入分子，而该部分收入构成中国政府特别是地方政府收入的重要组成部分，这一中外差异可能导致对中国宏观税负水平的低估。因此，下文将进一步测算中国的全口径宏观税负。
（四）全口径宏观税负：持续走低，且与国际可比口径差距不断缩小
全口径宏观税负水平最能体现中国特色。与国际可比口径收入相比，我国全口径政府收入涵盖了土地出让净收入，而这正是过去若干年里支撑中国经济高速增长实现发展追赶的重要财力保障。
2019年，我国全口径宏观税负为28.32%，比国际可比口径宏观税负仅高出0.72个百分点，高出的部分正是土地出让净收入填补的收支缺口。2023年，我国全口径宏观税负下降至26%。2019年、2020年，土地出让收入还分别保持着12%、16%的增速，但2021年至2025年，其年均增速已低至-12.4%。近年来，我国全口径宏观税负与国际可比口径宏观税负的差距明显缩小（见图1），说明土地出让收入对政府财力尤其是对地方政府财力的支撑作用已显著弱化。
从积极方面看，这一变化表明非税收入在中国政府收入构成中的重要性趋减，意味着政府收入结构不断优化，收入质量不断提高。然而，这也充分表明完善正规税收制度、增强税收筹资能力的紧迫性，以避免因政府收支缺口持续扩大导致地方债务规模失控。
（五）考虑经济体量的加权分析：我国宏观税负仍然偏低
上述国际比较计算相同收入组别国家税负时，采用国别GDP算术平均法，未考虑各国经济体量的差异。我国作为世界第二大经济体，GDP规模占中高收入组别GDP总规模的比重高达56%，若直接使用算术平均，组内小型经济体的税负水平会与大型经济体同等影响分组均值，难以客观反映该收入组别整体税负的总量特征；而GDP加权平均下，我国宏观税负将对中高收入组加权平均税负产生决定性影响，两种统计口径会带来明显的比较结果偏差。
为保证研究结论的可靠性，本文以佩恩表11.0版核算的国际可比GDP为权重，重新计算中低收入、中高收入、高收入国家（经济体）的小口径、中口径、国际可比口径宏观税负加权平均值，排除经济体量差异对国际比较结果的影响后，对我国宏观税负水平特征进行再验证。
经计算，与未用GDP加权的算术平均数相比，加权后的小口径、中口径和国际可比三个口径下的宏观税负平均值均出现不同程度降低。这一结果表明，由于我国GDP占中高收入组别总GDP的比重较高，且宏观税负偏低，在考虑我国较高的GDP权重后，中高收入国家宏观税负的平均水平确实被拉低了。这再次印证了我国宏观税负水平偏低的事实。
（六）从税收收入弹性看我国宏观税负的可能走向
前文比较了不同口径宏观税负的静态结果指标，它仅仅反映了我国宏观税负偏低的事实，从中尚无法观察到我国宏观税负的变动趋势。后者是税收收入与经济增长协同性的直接体现，在学术研究与政策实践中通常采用税收收入弹性系数（财政收入同比增速/名义GDP同比增速）来反映。当弹性系数大于1时，税收收入增长快于经济增长，宏观税负呈上行趋势；当弹性系数等于1时，税收收入与经济增长完全同步，宏观税负保持稳定；当弹性系数小于1时，税收收入增长滞后于经济增长，宏观税负进入下行通道；当弹性系数转为负值时，意味着税收收入与经济增长出现反向变动，税收收入的内生增长机制已出现实质性弱化。与宏观税负静态结果指标不同，弹性系数属于衡量动态变动率的边际增量指标，能够更敏锐地刻画税负变动的动能强弱。同时，弹性的边际变化往往领先于税负趋势的系统性反转，是识别税负变动拐点、预判其后续走向的重要先行信号。
据本文测算，2012年之后，我国税收收入弹性系数普遍低于1（仅2023年除外），且呈现持续下行态势；2020年、2022年、2024年该系数均为负值，表明税收收入增长与经济增长的协同性进一步弱化，税收收入未能随经济增长实现同步提升，反而呈现不同程度的增速回落甚至绝对下降态势。若缺乏强有力的政策干预以扭转这一格局，宏观税负水平或将持续下行。
四、结语与研究展望
（一）基本结论
国内多项研究对我国宏观税负水平持续下行的趋势表达了担忧，但现有研究均建立在利用时间序列数据对我国宏观税负水平的趋势刻画上，在国际比较方面未考虑经济发展阶段及各国GDP核算方法和计价货币购买力的差异，不足以支撑与相同发展阶段国家在考虑实际收支缺口的前提下进行横向国际比较，也难对我国宏观税负水平作出精确和客观的判断。本文在现有研究的基础上，通过多口径测算、优化国际比较方法并校准数据重新测算，结果证实如下。
第一，我国各口径宏观税负自2012年起持续下行，且明显低于同等发展阶段国家的平均水平，如果考虑特殊经济发展阶段的合理支出需求，该比重显得更低。
第二，我国不仅宏观税负水平偏低，政府收入结构也不够合理。在本文考察的四个口径中，我国的小口径宏观税负水平相对来说是最低的。现有研究普遍认为，小口径宏观税负达到15%是确保政府正常运转的合理门槛（Gaspar et al.，2016；Choudhary et al.，2024）。尽管2019年我国刚好达到这一门槛，但近年来小口径宏观税负持续下行，到2025年仅为12.58%。这表明，在我国税收作为现代国家的主体财政收入来源的地位尚待稳固，对仍处于现代化进程中有着大量公共资金需求的我国而言，这是需要高度重视的问题。
第三，由于我国税收收入弹性系数已经持续多年低于1（2023年除外），且已由正转负，意味着税收收入无法与经济同步增长。特别是，若无法稳定小口径和中口径宏观税负并使之保持在合理水平，我国将不得不通过增加赤字以及运用包括货币政策在内的多种政策工具推动经济增长。而财政收支长期失衡会使政府债务激增，威胁国家经济社会长期稳定、安全与发展。
本文测算发现，无论采用何种统计口径，我国宏观税负都偏低。宏观税负过低可能削弱国家治理能力与长期发展韧性，这一问题值得重视。“瓦格纳法则”揭示了经济社会发展与政府财政活动的基本规律。随着工业化、城市化和现代化进程的持续推进，社会对公共服务、基础设施、社会保障、风险防控等公共产品的需求将持续增加，政府公共支出占GDP的比重必然呈现长期上升趋势，而这一趋势的核心支撑，就是稳定且合理的宏观税负水平。对于我国而言，宏观税负水平长期明显偏低，会直接削弱国家财政汲取能力与资源配置能力，导致公共服务、基础设施、科技创新、国防安全与应急保障等核心公共职能供给不足，既制约长期经济增长潜力，也弱化政府逆周期调节与风险抵御能力。
国际经验与历史教训也充分证明，难以有效满足发展需求的过低宏观税负，会削弱国家应对危机与推动现代化的能力。20世纪中叶以来，部分拉美国家长期受困于低税收能力，导致公共投入匮乏、产业升级停滞而陷入中等收入陷阱。为此，稳定我国宏观税负并使之保持在合理水平，已成为防范化解财政风险、保障国家治理效能、维护经济发展和社会长期稳定的一项迫切任务。
（二）未尽之处与研究展望
本文完成的只是一项基础性工作，即厘清宏观税负的不同统计口径及其经济含义，客观呈现事实数据，初步梳理相关现象特征。这一工作是准确研判我国宏观税负水平合理与否的不可或缺的逻辑起点，旨在为后续深入研究提供可靠的事实基础与分析前提。需要注意的是，依据本文关于我国当前宏观税负偏低的研究结论，并不足以对当前宏观税负是否合理作出判断，欲得出宏观税负是否合理及相应政策建议还需要进一步深入研究。后续研究可以考虑依次从以下三方面推进。一是探寻影响宏观税负变化的主要因素。在国际比较与历史演变的双重参照下，深度剖析、找准我国宏观税负走低的深层次根源和问题症结，判断驱动我国宏观税负变化的影响因素中，哪些具有历史和经济社会发展的普遍性，符合历史一般规律，哪些与我国特有的制度和阶段性发展特征相关，哪些是宏观经济治理过程中主动减税降费导致的阶段性减收，并从理论和实践上作出合理解释。二是构建科学的宏观税负水平合理性测算框架。判断一国宏观税负水平是否合理，要考虑多种因素，包括经济发展水平、政府职能边界与公共支出水平、政府收入制度及相应的征管遵从特征、政治行政制度与社会文化观念、人口异质性等，要重点关注合理公共支出需求的变化趋势，确定与我国发展阶段相适应、与中国式现代化建设需求相匹配的宏观税负合理区间。三是进一步系统考察企业微观税负。厘清造成企业微观税感与宏观税负系统性偏差的制度根源，探求从制度层面破解宏微观税感失调悖论，为后续财税改革提供理论支持。