内容提要
对超高收入人群的税收调节是世界性的制度难题。原因在于其收入主要来源于资本性收入，而各国现行税制普遍对资本轻税。在经济不平等程度持续扩大的背景下，为打破上述制度困境，以美国为代表的西方发达国家先后提出了一系列旨在提高超高收入人群税负的改革提议，一些国家已经付诸实施。这些措施或提议，既有现行制度框架内的边际调整，也涉及对现行税制的根本性变革。上述政策进展，展现了西方新自由主义税收实践的新动态，也重新提出如何对资本课税这一经典话题。
关键词
超高收入人群 税收调节 制度困境
作者简介
马珺（中国社会科学院财经战略研究院）
韩清（中国社会科学院财经战略研究院）
引言
近20年来，全球财富和收入分配不平等问题格外突出，同时，超高收入人群税负畸低的现象也非常明显，已引发各国决策部门和学术界的高度关注。在新冠疫情暴发之初，与全球GDP 负增长形成鲜明对比的是，超高收入群体的收入与财富仅经历了短期收缩，随即大幅上扬，其规模和增速都远超普通人群，这再次吸引了人们对经济不平等问题的关注。2021年以来，随着全球疫情防控步入常态化、世界经济弹性复苏，在疫情防控和重建经济形成的巨大财政压力之下，各国逐渐收紧疫情之初实施的宽松财税政策，并开始考虑如何增加财政收入，其中，加强对超高收入群体税收调节备受关注。本文主要基于美国和欧洲发达国家的经验，就超高收入人群税收调节的制度困境、现有的政策提议及相关实践进行梳理，提出值得关注的重大政策动向和理论问题。
一、为什么关注超高收入人群
（一）何谓超高收入人群
“超高收入人群”是一个笼统的说法，泛指收入或财富达到一个国家（或地区）最高水平的人群。在税收实务界，与之对应的概念是“超高净值个人”； 中国政府于2021年颁布的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提到了“高收入高净值人员”，超高收入人群即属于其中的一部分。但至今为止，尚缺乏关于超高收入人群的官方界定标准。
为简化起见，本文援引税收实务界接受度较高的界定标准。一是按可投资资产或流动资产规模来界定，这在金融和财富管理等经纪机构较多使用，即净资产超过3000 万美元的个人及其家庭，可称作超高收入个人。在考虑房产的情况下，门槛可提高到5000 万美元。二是按净财富规模界定。由于可投资资产不能全面反映纳税人的应税能力，国际货币基金组织建议，各国税务机构建立高收入人群税收管理项目时，应以净财富规模来界定管理对象，具体标准根据本国实际划定（Mc Laughlin and Buchanan，2017）。
（二）超高收入人群的财富集聚与税负畸低
《超高净值人群财富报告2021》称，2020年全球超高净值个人（净资产超过3000万美元）总数达到295450人，其财富总和达到35.5万亿美元，分别比2019 年增长了1.7% 和2%。超高收入人群规模的不断扩张带动了全球财富的集聚。2022 年受疫情和俄乌冲突的影响，全球超高收入人数减少了6%。目前，全球最富有的1% 人口的财富增长比世界平均水平快得多。《世界不平等报告（2022）》（World Inequality Report）估计，1995—2021年，全球最富有的1% 人口占有了同期全球财富增量的38%，而最贫穷的50% 人口只拥有全球财富增量的2%。在此期间，全球最富有的0.1% 的人口所拥有的财富份额从7% 上升到11%，全球亿万富翁的财富也大幅增加。在过去若干年中，资本市场的繁荣加剧了财富向极少数超级富豪集聚的进程。新冠疫情暴发以来，劳动阶层受制于封锁和经济活动停摆而陷入困境，但以资本所得为主的超高收入人群，不仅受疫情影响更小、恢复更快，且相对于传统经济，从数字经济交易中获益更多，导致社会财富进一步向其集中。
虽然超高收入人群拥有规模巨大的收入和财富，但令人吃惊的是，其所承担的税负却不成比例地低于其他收入群体。2014—2018年，美国最富有的25人实际税率仅为3.4%；一直呼吁对富人加税的“股神”沃伦·巴菲特（Warren Buff ett），实际税率为0.1%，而同期美国的普通中产阶级面临40% 以上的总和个人所得税最高边际税率以及其他税收。亿万富翁杰夫·贝索斯（Jeff Bezos）、埃隆·马斯克（Elon Musk）等都曾做到在一个纳税年度内不缴纳分毫联邦个人所得税。在英国，平均而言，总薪酬1000万美元的个人实际税率仅为21%，远低于该收入群体平均法定税率的一半；事实上，甚至比收入中位数纳税人（3万英镑）支付的税率还要低（Advani and Summers， 2020）。
（三）超高收入人群税负畸低的影响
超高收入人群税负畸低，引发几方面的担忧。
一是使政府损失巨额税收，损害其提供公共服务的能力。超高收入人群收入来源渠道多元、个体的地域流动性大，有更多便利条件进行全球财富配置，历来都是逃避税多发群体。最近，研究人员利用两家大型离岸金融机构泄露的信息，与挪威、瑞典和丹麦等国的财富记录进行比对，结果表明，逃税行为随着纳税人财富的增加而急剧增加，财富分配中最富有的0.01%的人群逃避了大约30%的所得税和财富税，而整体纳税人仅逃避了3%（Alstads.ter et al.，2019）。新冠疫情暴发之后，这一潜在税源在很多国家已被纳入政策视野，相关机构测算了对超高收入群体加税的增收效应，以便为日益吃紧的各国财政提供额外融资，该做法受到了国际货币基金组织和世界银行等国际机构的鼓励。
二是拉大社会收入差距，有造成社会撕裂的风险。近40年来，超高收入人群财富的快速增长推动了财富分化，使全球财富分配趋势发生重大变化。众所周知，将收入和财富转移到低税地区，以及向居住国政府隐瞒离岸交易及金融账户，是超高收入群体逃避税的主要手段之一；避税天堂从全世界吸引资金，减少了非避税地国家可用于公共服务的资源，迫使许多国家提高对消费和劳动所得的课税。而超高收入群体从公共服务中获益更多，如果他们不能支付与其财富匹配的税收，相关的公共服务成本需要由比他们收入更低的人群承担，造成税收负担分配不公，将进一步拉大社会收入差距，使转型和巨变期的社会更加脆弱，容易导致社会撕裂、政治极化和民粹主义泛滥，引发社会风险。
三是收入与财富的高度集中，对公共决策产生负面影响。与普通人相比， 超高收入人群享有更多的经济成果，还具有更强的政治和社会影响力。他们可以通过政治捐款、资助智库研究、进行广告宣传等各种方式，在公共政策和立法领域推进本集团的利益。即便是慈善捐款，在很大程度上也倾向于增进本阶层的既得利益。当前美国的政治捐款极其集中，1/4以上的捐款来自0.01%的人口（Saez and Zucman，2019a）。随着收入与财富的高度集中，有组织的商业利益集团和富人正越来越多地利用他们的权力和资源塑造有利于自身的公共政策，其中也包括税收政策（Hacker and Pierson，2010），以至于人们担心政治制度的契约基础受到动摇。
基于上述多重考虑，新冠疫情防控期间，财政重压下的各国政府不约而同将目光转向加强对超高收入群体课税。很多国家都在考虑对现行税制进行改革，甚至推出财富税和超额利润税等，对超高收入群体的税收征管亦有所强化。
二、超高收入人群税收调节的制度困境
收入和财富以更快速度向超高收入人群集中，造成这一现象的制度动因是什么？现有研究考察了政府管制、税收政策、工会组织、意识形态等各种因素的影响，本文主要以美欧等西方发达国家为例，重点关注现行实体税制的特征及其影响。
（一）优待超高收入人群是现行税制的内在特征
随着全球化的进展，各国税制越来越趋同。目前已经形成了累进个人所得税、企业所得税、特别消费税、财产税、遗产与赠与税等可用于调节收入和财富再分配的全流程税收手段，但细究之下，这套制度对于调节超高收入人群收入效果欠佳，根本上源于现行税制的下述特征。
第一，资本所得比劳动所得的税收待遇更优惠。自20世纪80年代以来， 受全球化进程加速的影响，各国为竞争资本，都对资本所得给予比劳动所得更超级富豪的教育捐款多数流向了他们孩子所在的学校（很可能也是他们的母校），用于维护一个精英生产机制，而真正流向贫困儿童的并不多（Tanzi，2012）。优惠的税收待遇。资本所得包含经营所得和资本利得，其中，对资本利得更加优惠，有的国家和地区甚至不对资本利得征税。例如，在瑞士，大多数资本利得都是免税的。在英国，劳动所得的最高边际税率为47%，股息所得的边际税率为38.1%，而资本利得的税率则在10%~28%，具体是多少取决于资产的类型。在美国，劳动所得或普通股息所得的联邦最高边际税率为40.8%，而资本利得的最高边际税率仅为23.8%，类似的情况在其他国家和地区也普遍存在。
第二，只认定已实现的收入为应税所得，未实现的收入不纳税。未实现收入是指来自投资增值的收益，在资产未出售之前，这些收入只是“纸面”收益，其账面价值是波动的，且具有风险性。未实现收入主要来自资本利得，在中低收入纳税人的全部收入中，只有极小部分为未实现的资本利得，很多纳税人甚至没有资本利得，而超高收入人群收入的很大部分来自未实现资本利得。未实现的资本利得不纳税，为超高收入人群通过改变所得性质逃避税收提供了便利（详见下文）。
第三，企业债务融资比股权融资的税收待遇更优惠。现行企业所得制度下，合格的企业债务利息可在企业所得税前扣除。而对股权融资发生的股息、红利支付不可扣除。不同融资成本税收待遇的差异，也导致企业通过扩大债务和资本弱化来避税。根据OECD 的数据，在美国、英国、德国和日本，债务融资的税率比股权融资低3.8个~6个百分点。国际货币基金组织在2016年估计，投资银行总杠杆中高达20%的部分可由债务融资的税务优惠得到解释。一国的企业所得税税率越高，债务融资税收优惠给企业带来的价值就越大。因此，跨国公司倾向于将其大部分债务资金配置在高税收国家，从而进一步减轻税收负担，这为超高收入个人通过名下企业的利润转移和税基侵蚀提供了激励。
（二）现行税制下超高收入人群如何逃避税
现行税制的上述特征为超高收入群体合法避税提供了制度基础，使其无需使用非法手段，即可轻松实现避税。
第一，设计独特的薪酬结构，减少纳税义务。超高收入个人设立一家公司，采取“1元或0元工资+ 股权”的薪酬结构。由于未领取现金报酬，无须缴纳个人所得税。即便领取工资，一般也数额较小，以此降低个人所得税税负。根据美国国内收入局的数据，2018年最富有的25名美国人申报的工薪所得，仅占他们纳税申报单上所列总收入的1.1%（Eisinger et al.，2021）。
第二，使已实现的资本利得最小化，减少纳税义务。超高收入个人持有本企业和其他最赚钱公司的股票、债券等资产，其大部分收入来自股息和出售股票、债券及其他投资的资本得利，这些资本性收入缴纳的税收比工薪所得低得多。另外，被持股公司不对股东分红，或至少一段时间内不分红，也可以达到最小化投资人的资本利得、从而最小化其纳税义务的目的。
第三，扩大公司债务，减少纳税义务。超高收入个人常以公司股票为抵押向金融机构借款，用来支付公司经营费用及家庭消费开支，由于借款不是收入，故无须缴纳个人所得税，且借款利息可以在企业所得税前扣除。通过这种方式，他们不仅获得大量现金，提高投资回报，甚至其公司的经营损失也可在个人所得税前扣除。
站在征管机构的立场，鉴于个人层面的避税行为不易遏制，企业所得税的征收，可以看作对个人逃避税行为的一种事前防御，通过在企业层面先行“代扣代缴”，可以有效对冲个人征税层面可能发生的税收流失。类似地，遗产税则可以视为对个人生前可能逃漏税的“补缴”机制。然而，即便考虑到超高收入群体已经承担了企业所得税，去世后还要缴纳遗产税等，也未能改变其承担税负与其财富不匹配的基本结论。在企业所得税层面，超高收入人群可采取多种措施以减少纳税义务。比如，利用多种手段做小企业利润、选择离岸避税（即将企业利润转移到避税地或低税地），或是设立慈善信托基金规避纳税义务等等。
美国提供了一个较为极端的例子，通过设立基金会进行慈善捐赠，超高收入群体不仅在他们生前享受慈善税收减免，也帮助他们去世后在不缴纳遗产税的情况下将大笔资金移交给继承人，这得益于美国国会在联邦所得税立法之初未能预想到的两个漏洞，即慈善捐赠的未实现资本利得免税和遗产税的成本垫高规则（step-up in basis rule）。随着联邦所得税规模的壮大， 该税制漏洞产生收入分配后果也越来越严重。对美、英、法、德等国居民继承占其财富总额比重的估计表明，在1970年和1980年左右，继承的财富比例不到40%。近几十年来，该比例一直在大幅上升，在2000年就已经达到了50%~60%，此后还继续攀升（Alvaredo et al.，2017）。由此，也更容易理解为什么当今美国最富有的25个人中，财富来源于继承的约占1/4（Sandler，2018）。由于类似的原因，德国亿万富翁中70%左右的财富来自继承。
最近几十年，超高收入人群持有的财富一直以非常高的速度增长，远远快于世界经济增长的规模。研究显示，在美国前0.1%人群的财富构成中，公司股份所占比重最大，为40%；其次为穿透公司的经营所得，占29%。而后90%人群的财富构成，主要是养老金和住房。以上财富结构表明，相比于其他收入较低的群体，超高收入群体拥有更多手段、能够最有效地利用现行税制的特征进行避税。他们并非只利用某个单一税种的漏洞避税，而是利用整个税收体系优待资本的特征寻求税负最小化。
三、加强对超高收入人群的税收调节：政策提议及行动
出于对经济不平等和财政压力的回应，美欧等国提出了加强对超高收入人群进行调节的政策要求。主要思路有以下几种。
（一）现行税制框架内的局部调整
即在现行税制框架内，通过提高税率和扩大税基来提高超高收入人群的实际税负。例如，美国拜登政府早前计划，2026年起将联邦个人所得税最高边际税率由现行的37%恢复至2017年税改之前的39.6%，同时减少税前扣除以扩大税基；企业所得税税率则由目前的21%重新调回2017年税制改革以前的28%。在2023年预算案中，重申了上述建议，意味着拜登政府加速了原计划的推进。在英国，2017年的工党宣言提议重新引入50%的最高所得税税率，比目前的税率高出5%。
可以预计，在现行税制的结构不做根本改变的前提下，由于其优待超高收入人群这一内在特征，仅在现行税制框架内做出局部调整，对调节超高收入人群的收入不会有明显收效。因此，纽约州民主党众议员亚历山大·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez）于2019年1月提出了直接针对超高收入人群的增税措施，即对年收入超过1000万美元的纳税人，最高边际税率提高至70%，她的这一举动使对超高收入群体增税的意见再次进入公众视野。2012—2014年，法国对超过100万欧元的收入征收75%的最高边际收入附加税，后由于遭到反对，于2015年取消并恢复到45%的最高税率。
与此同时，美国拜登政府欲求减少资本利得税的漏出。一是提议将联邦对现行资本利得课税的最高边际税率从20%提高到39.6%, 使之与劳动所得税率相同；二是提议中止现行遗产税下继承人对所继承财产的成本垫高规则，以便阻止财富继承环节资本利得税的流失。上述措施若能在立法中通过，对平衡资本利得与劳动所得税负，将会起到相当大的作用。
此外，还有一些观点，例如征收累进消费税和联邦销售税，目标都是在现行税制基础上做局部调整，以达到对超高收入群体的收入调节。
（二）现行税制的根本性变革
在美国社会舆论中，自由派人士及智库一般认为，净财富和资本所得的税收待遇不应该比劳动所得更优惠，富豪和企业应支付各自的公平税收份额，而要落实这一原则，仅对税制进行边际微调是不够的，需要对现行税制实施根本改革（Hanlon and Hendricks，2021）。他们提出的措施主要有以下几个方面。
第一，对未实现的资本利得征税。超高收入人群的财富形式多样，其中，劳动收入所占比重较低，所持有的动产、不动产、艺术品的数量也是有限的，其主要的收入形式为未实现的资本利得。现行税制对未实现资本利得不征税，意味着即便在征收遗产税（且不允许成本垫高）的情况下，由于允许个人未实现的资本利得在死后纳税，则其生前每一年的资本利得都可以递延纳税，这将加速超高收入个人财富积累的速度，拉大其与中低收入群体的财富鸿沟。若该国并不征收遗产税（或虽然征收但允许成本垫高），意味着超高收入个人生前取得的资本利得最终免于纳税。以上分析表明，现行税制对以未实现资本利得为主要收入形式的超级富豪缺乏调节力度。
因此，美国俄勒冈州联邦参议员、联邦参议院财政委员会主席罗恩·怀登（Ron Wyden）提议对未实现的资本利得征税。他提出每年对收入超过1亿美元（或净资产连续三年超过10亿美元）的纳税人课征此税，故其方案又被称为“亿万富翁税所得税”（Billionaires Income Tax）。据估计，该税覆盖了全美前700名最富有的纳税人。方案规定，在纳税人生前每一年都对其资本利得课税，无论该利得是否已经实现，而不是在其去世后课税，以此消除对纳税人将收益锁定在未实现利得的激励，限制其利用现行税制特征进行避税的动机。
这也意味着，该税不再按收付实现制课税，而改为事实上的权责发生制。在具体的税制设计上，考虑到非流动性资产价值的年度变化不易衡量，对于公开交易的资产，其资本利得按市价计算（mark-to-market）；而对于非流动性资产，仍然在其出售时缴纳资本利得税，但要求根据其延迟纳税的时间支付相应的利息。与之相比，在现收现付制下，由于纳税人可以自由选择收入实现的时机，仅仅提高现行个人所得税最高边际税率，对超高收入人群课税的效果不佳。因此，改行权责发生制，也为提高个人所得税最高边际税率的改革，提供了配套制度支持。
第二，开征财富税。财富税的征税对象是个人或家庭的年度净财富，即个人或家庭的总资产减去负债后的余额。2019年，美国民主党两名总统初选竞争者——马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）和佛蒙特州民主党参议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）分别提出了财富税征收计划。
2019年1月，伊丽莎白·沃伦提议，对家庭净资产超过5000万美元的超级富豪每年征收累进财富税，净资产为5000万~10亿美元，税率为2%；净资产超过10亿美元的，再征收4%的亿万富翁附加税, 税率总计为6%。同年9月，伯尼·桑德斯提出了一项与之类似、但更为激进的财富税计划，该计划下的家庭免税额为3200万美元，家庭净资产达到3200万~5000万美元时，年税率为1%；净资产为5000万~2.5亿美元时，税率为3%；财富规模更大的亿万富翁阶层，边际税率更高，从4%到8%不等（Sanders，2019）。与其他国家先前提议的财富税或现行的财富税相比，上述政策提议的关键区别在于免税门槛极高，只有不到0.1%的美国家庭将承担沃伦或桑德斯提议的财富税（Saez and Zucman，2019b）。在这样的税制下，亿万富翁承担的税负将会超过现有的个人所得税、遗产税和公司税的总和（Saez and Zucman， 2019a）。
除了伊丽莎白·沃伦和伯尼·桑德斯提议征收累进财富税，英国、加拿大、新加坡、德国、比利时等诸国也出现征收财富税的提议。玻利维亚和阿根廷等拉美国家，已经推出或扩大了财富税的征收。法国经济学家托马斯·皮凯蒂（2014）甚至主张，要在世界范围内征收累进财富税，认为这是扭转自20世纪80年代以来全球财富集中度急剧上升的最佳途径。2022年3月， 作为其提出的2023年预算案的一部分，美国总统拜登公布了最新的联邦所得税改革提议，以应对持续扩张的联邦财政赤字。该提议主张对财富超过1亿美元的纳税人，就其年应税所得（含未实现的资本利得）征收20%的所得税， 因此被称作“亿万富翁最低所得税”（Billionaire Minimum Income Tax）。在其最新公布的2024年政府预算案中，该税率提高到25%。考虑到一贯反对增税的共和党自2022年中期选举之后占有众议院多数席位，该方案可能和上次提案一样难以通过立法。尽管世界各国对财富税的兴趣不减，但至今为止，除了少数国家外，财富税在大多数国家尚未成为现实。
（三）权宜之计：对企业开征一次性暴利税或超额利润税
疫情防控期间少数企业获得巨额利润，而大多数企业的业绩受到不利影响。因此，很多人认为，前者应缴纳更多的税收，以对后者做出补偿。马来西亚宣布自2022年起，对目标企业征收繁荣税（the Prosperity Tax），实质就是一次性企业暴利税。具体做法是，对1亿令吉以内的应纳税收入按24%的税率征税，超过部分按33%的税率“一次性”征税。英国、新加坡都考虑过征收暴利税的可能性。加拿大总理也希望依靠加强对企业和富人的税收执法，并将大型金融机构的企业所得税税率提高到18%。
美国学者Avi-Yonah（2020a，2020b）主张，对那些从疫情中受益巨大的企业，恢复征收曾在战时开征过的超额利润税（Excess Profit Taxes，EPTs）， 以便获得常规税制无法捕获的税收收入；对其中大型数字企业征收数字服务税（Digital Services Taxes，DSTs），也是分享数字企业超额利润的一种选择。美国非营利组织乐施会也呼吁引入超额利润税，以便将这些利润的很大一部分重新分配，用于疫情救济和类似的项目。但不同意见认为，征收超额利润税可能会带来不公平和管理效率的问题（Hodge，2020）。
四、反思与借鉴
自20世纪80年代以来，西方自由市场制度下的收入和财富分配不平等逐步显露出极端化迹象（斯蒂格利茨，2015），新冠疫情使不平等程度进一步放大，现行税制不仅没能遏制这一趋势，反而起到了助推作用。上文对超高收入人群这一特殊群体税负畸低问题的审视，充分暴露了现行税制的这一“漏洞”。
由于超高收入人群的收入和财富主要来自资本及其增值，对超高收入人群税收调节的提议和政策实践，使得如何对资本（和劳动）课税这一经典话题重回大众视野。通过对以美国为代表的发达国家应对策略的梳理，不难发现主流税收思潮正悄然发生某些变化，主流税收理论和政策也表现出新的动向，关注这些对于思考中国当前面临的同类问题将会有所启发。
（一）新自由主义税收思潮悄然生变
20世纪40—70年代，在凯恩斯主义政策观念的主导下，以美欧发达国家为主的西方社会，就国家通过税收来管理资本主义社会形成了基本共识。在此期间，尽管劳动税负有所增加，但资本的税负也同时攀升。这一共识在20世纪80年代以后被打破，伴随凯恩斯主义政策的退出，自由市场经济和国家干预最小化的新自由主义理念逐渐流行。以美国里根政府和英国撒切尔政府税制改革为起点，新自由主义税收政策向全球蔓延。其支持者认为，由于资本的流动性强，税基弹性大，因此，对资本低税是一国参与全球资本竞争、以最小扭曲促进经济增长和获取税收收入的理性选择。低税负增加了资本的税后收益，鼓励更多的新增投资，新投资通过增加就业可使经济增长的成果向劳动阶层渗透，这就是新自由主义思潮为资本税收优惠进行辩护的“涓滴”理论。
经过数十年的演化，一方面，发达国家国民收入中资本所占份额持续增长， 而劳动所占的份额不断下降（Schwellnus et al.，2018；Pak and Schwellnus，2019）；在此前提下，由于资本所得的分配比劳动所得的分配更不均衡，在更大程度上拉大了社会收入分配差距。另一方面，发达国家的资本税负持续下降，而劳动税负不断上升（尽管其上升的幅度小于资本税负下降的幅度），明显表现出新自由主义税收政策对资本积累和收入（财富）差距的扩大约束不足。这一事实在新冠疫情的巨大冲击下，呈现于世界面前。其政策后果在美国这个新自由主义税收政策的发源地和大本营体现得尤为明显。
在此背景下，自美国开始，盛行近半个世纪的新自由主义税收政策也发生了微妙的变化。由倾向于不干预市场分配结果到积极干预，就连长期主张使用支出和转移支付手段应对收入分配不平等的欧洲诸国，也开始寻求让税收政策更积极。前述各国政府主张提高资本所得和净财富的税负，主要出于双重目的，除了从超高收入人群筹集更多收入，满足财政收入需要之外，更重要的是，对由市场分配的税收约束不足而导致收入和财富差距持续扩大做出政策回应，在发达国家，后一目标尤其明确。当前这一变化还在演进中，而且面临社会层面的技术革新、数字化转型和观念的竞争，最终它将转向何方尚不明朗。
（二）资本所得与劳动所得平衡课税理念引关注
就美欧等西方发达国家来看，近若干年经济增长成果未能实现预期的普遍共享，“涓滴”效应受到质疑。经历了2008年的金融危机，“包容性增长”理念在西方获得了越来越多的认同，试图以此修补新自由主义政策的负面后果。相关的税收理论认为，政府可以利用税收工具在促进平等方面做得更多。由于超高收入人群的收入主要表现为资本性收入，因此税收学术界和政策界都提出了强化资本课税的诉求，特别是通过对未实现资本利得和净财富课税，以达到平衡资本税负与劳动税负的目的。其理由是有以下几个方面。
首先，传统最优税收理论主张长期里应该对资本所得实行零税率，新的理论进展对传统观点提出挑战，认为资本所得零税率缺乏政策意义（Diamond and Saez，2011）。既然征税对储蓄、投资和劳动供给的扭曲是不可避免的，重点是如何在不同的扭曲之间取得平衡。如果征税对资本和劳动供给都产生相当的抑制效应，那么对二者的课税也应该是相当的，不应厚此薄彼（Acemoglu et al.，2020）。
其次，实践也为劳动和资本平衡课税提供了充分理由。现实生活中，很多情况下难以对劳动所得和资本所得做出准确区分，这时如果二者的税率差异明显，就会诱导纳税人通过转变收入性质进行避税。资本和劳动平衡课税有利于减轻纳税人避税动机，减少税收的经济扭曲。
最后，考虑到（超）高收入者的大多数收入来自资本所得，对资本所得课以低税不符合税收公平原则。基于此，国际货币基金组织就曾建议成员国， 在权衡利弊的前提下，考虑通过课征财富税为在疫情中受损严重的非熟练工人等低收入者提供经济援助，并通过税制结构的调整减轻劳动税负。
（三）对中国的借鉴意义
1. 税收调节仍有很大空间
改革开放40多年来，一部分人抓住机遇而先行致富，但发展的不平衡不充分问题也随之突出。如何以先富带后富、在高质量发展中促进共同富裕, 成为新的时代课题。与上述国家类似，中国也在一定程度上存在税制调节功能不足的问题。现行税制在个人取得收入环节（主要是个人所得税）的累进性有限，对资本所得税负较轻且征管乏力，弱化了个税的再分配功能；就整体税制而言，缺乏财产保有与转移环节税制的配合。特别是考虑到近年来中国居民收入基尼系数居高不下，财产基尼系数持续攀升，财产分配差距远大于收入差距。中国超高收入人群规模已多年高居全球前列。2022年以来，受俄乌冲突和全球经济波动影响，在其他国家超高收入人群规模有所缩小的前提下，中国是唯一一个超高收入人群规模不降反升的国家。因此，总体上看，通过完善现行税制，税收用于调节收入再分配仍有很大的作用空间。
2．对提高资本税负还需谨慎
正因为如此，当前社会上存在一种朴素的观点，认为应当增加资本税负。然而，关于如何增加资本税负，多数研究限于就单个税种提出建议，由于未考虑单税种改革的整体效果，方案可实施性有限。本文认为，应密切关注西方发达国家出现的税收新思潮和政策新动向，但不宜仓促仿效，中国资本税制改革还需要更扎实、深入的研究支撑。
第一，中国税负结构的总体情况仍不明朗。尽管过去50年以来全球资本税负下降，劳动税负小幅抬升，但这一趋势在高收入国家最为明显，而在发展中国家的表现有所不同。与高收入国家相比，虽然发展中国家实际资本税负的起点较低，但自20世纪90年代以来一直呈上升趋势，主要是在中国、巴西、印度和墨西哥等大型经济体表现明显。其主要原因，一是全球化背景下税源向大企业集中及就业正规化，税收征管更加便利，这使发展中国家的资本税基有所扩大；二是与发达国家相比，大型发展中经济体的资本管制弱化了资本税负逐底竞争（Bachas et al.，2022），因此总体看其资本税负并未表现出与发达国家一致的下降趋势。
关于中国要素税负结构，现有研究的判断仍有分歧。认为资本税负较轻，多是基于对税种结构的初步判断，这种核算方法的精确度不足。也有学者采用国际上的常用方法，实际测量了中国要素的税负结构，但多年来意见并不统一。多数现有研究认为资本税负偏重（吕冰洋、陈志刚，2015；岳树民、李静，2011），尤其是边际税率较高，影响企业和个人的投资积极性，仅有少部分研究支持资本税负偏低（许晖，2020）。因此，在对资本税制做出改变之前，谨慎的做法是先从整体上摸清资本和劳动的实际税负，并达成一定程度的共识。
第二，对中国资本税基的税收弹性缺乏精准把握。对资本或高收入人群课税，最关键的是要看税基以及纳税人的行为反应程度。还要从整个税收体系的角度，考虑资本税的实际分布。尽管有研究认为，增加对超高收入个人的课税，不会对其行为产生很大影响，原因是超高收入个人为了维系其已有的事业、声望和财富，不会单纯因税收的影响而减少生产活动和劳动供给（Tanzi，2012；Huang，2012）。然而，这也需要具体情况具体看待，长期以来中国都是高净值自然人净流出国，2017年净流出10000人，流出规模居世界各国（地区）之首。税负增加可能成为今后促其流出的重要因素。而美国、加拿大、澳大利亚等国是全球高净值人口主要流入国，在这些国家的高净值人口增税措施尚未实质性落地之前，中国过早行动显然会加剧人员及资金流出风险。
第三，对资本和财富增税的综合后果有待研究。在前述国家和地区中也存在反对扩大对资本和财富征税的声音，一般认为，大多数曾经实行财富税的国家之所以放弃该税，其主要原因是：（1）效率成本高，对储蓄、投资和经济增长有负面影响；（2）有资本外逃风险；（3）无法实现再分配目标；（4）高昂的行政成本（OECD，2018）。此外，另有一些研究从方法论和哲学层面，根本性地质疑对未实现资本利得和净财富征税的看法。限于篇幅，本文未做详细介绍，但这些观点，也值得中国在优化资本税制时批判性参考。
总之，本文认为，西方发达国家强化对超高收入人群征税的思潮与政策实践，提出了如何对资本（和劳动）课税这一经典问题，应予密切关注，但不宜仓促跟随。中国应根据自己的实际国情和政策目标，研究如何在不同经济税基之间合理配置税负。对于高收入人群的税收调节，需将一般高收入者和超高收入者分类施策，短期内宜于在现行税制框架内探求缓解之道，长期里要加强对税制根本性改革趋势、条件、利弊和时机的研究。当然，对高收入人群的税收调节，无论在短期还是长期，只依靠单个税种的优化不可能达到目标，应从整体税制、多税种配合的角度来考虑制度的完善。缓解居民收入和财富分配差距是一个系统工程，税收只是达到收入再分配政策目标的工具之一，在税收之外，还应统筹考虑包括公共支出在内的整个财税制度以及其他更广泛的政治经济制度在一次、二次、三次分配中的作用，理性、渐进地推动实现共同富裕。
来源：《财经智库》2023年第3期