一、“土地财政”病根不在财政体制
土地出让收入在地方财政收入中所占比重居高不下，人们很自然地将这种所谓的“土地财政”看成是分税制的直接后果，在地方财政收入不能满足地方建设需要时，地方政府通过多卖土地抬高地价来增加财政收入。并认为土地出让收入规模大小与财税体制和地方财力有关，要彻底解决土地出让收入规模过大问题最终还是要通过调整财税体制来实现。
实际上，当我们近切地追究这一扭曲行为的基本特点时，会发现它绝非孤立的财政现象，土地出让收入规模与中央财力集中程度和地方财力状况不存在必然联系。这可以由以下两个事实反映出来。其一，土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系。按照“土地财政”的逻辑，土地出让收益扩大是中央财力集中过多和地方财力下降的后果。但对照数据可以发现，2008-2011年，土地出让收入规模年均增长50.4%，但中央财政收入占全国财政收入的比重不增反降，从53.3%降至49.4%，相应提高了地方财政收入所占比重。其二，土地出让收入规模与地方财力状况也不存在此消彼长的关系。既然土地出让收入是由地方财政收入不足导致，财政收入较少的地区，土地出让收入应当较多，而财力状况较好的地区，土地出让收入应当较少。而事实是，财力状况较好的东部9个省份土地出让收入约占全国的2/3，财力状况较差的中西部22个省份土地出让收入才占全国的1/3。可见，导致问题的关键因素在财政之外。
另外，各地区年度建设用地出让规模是在国家土地利用总体规划和年度计划的严格限制之下的，地方没有增加指标的决定权。并且从2007年开始，土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理，不能用于平衡公共财政预算。通过多卖土地增加财政收入的“土地财政”观点是站不住脚的。
二、破除“土地财政”还是要还原到土地管理制度改革
1、“土地财政”成因在于土地供应管理机制
与国外土地私有化程度较高不同，在我国现行土地管理制度下，土地实行公有制，农村是集体所有制，城市则是国家所有，农地征用转为建设用地必须首先由政府进行征收，再由用地单位和个人依法申请。土地供应采取划拨和出让两种方式，除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外，其他用地都以“招拍挂”和协议等方式出让，土地出让价格由市场决定。近年来，全国土地供应总量中，划拨约占40%，出让约占60%，其中“招拍挂”供地约占出让供地总量的80-90%，剩余10-20%为协议供地。在供地过程中，用地方向政府缴纳征地和拆迁补偿费用，或者是土地成交价款，形成土地出让收入。可见，土地出让收入根本上源于国家土地用途管制以及城市发展带来的特定位置土地的增值，只要经济社会发展需要使用土地，土地出让收入就必然存在。
2、土地出让收入规模由市场状况决定
近几年土地出让收入规模较大，来源于城镇化、工业化快速发展对市场供需状况的深刻影响。其一，土地供应规模大幅度增加。我国城镇化率从2008年的47%提升至2011年的51.3%，工业增加值年均增长13.4%，导致用地需求量迅速增加，向社会供应建设用地总量从22.13万公顷增至58.77万公顷，年均增长38.5%，由此导致土地出让收入的增加。其二，地价水平上升。房价、地价、土地出让收入三个要素形成了循环联动机制。受房价上涨、土地供需矛盾等因素影响，地价上升态势明显。2008-2011年，全国综合地价年均上涨7.2%，导致了土地出让收入的上涨，而土地出让收入的上涨又会推动新一轮的房价上涨。当然，我们不能忽略的关键一点是，土地出让收入管理范围有所扩大。从2007年起，原来在预算外核算的成本补偿费用也纳入土地出让收入，这部分费用用于支付给被征地农民、被拆迁居民，以及开发企业的征地拆迁补偿费等成本性费用，占到总收入的70%，虽反映在账面上但地方政府不能随便动用。
3、依靠房产税无法解决“土地财政”问题
2011年1月，对个人保有住房征税的房产税开始在上海和重庆先试先行，随着5月18日《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》的发布，房产税扩大试点范围已成定局。寄希望于以房产税为代表的财产税取代“土地财政”的呼声日益高涨。但这一想法显然存在诸多疑点。首先，房产税与土地出让金没有直接联系。前者的对象是业主房屋价值，后者取决于市场对建设用用地的需求。两者唯一的联系只是房产税增加的成本可能会影响到老百姓对房屋的需求量，从而减少对土地的需求，降低土地出让收入。实际上，在目前房地产市场供需严重不匹配，房屋需求刚性特点鲜明的情况下，这种影响的范围可能极为有限，况且，房产税对首套房免征，又大大减小了这种影响的范围。其次，即便如支持者所言，地方政府能够因为房产税收入的增加而减少对土地出让金的需求，单靠房产税也难以弥补“土地财政”的缺口。去年全国土地出让收益近3万亿元，若按目前试点的征税标准，全国全面推开房产税的情况下其规模大约只有5000亿元（中国指数研究院数据），在我国目前人均GDP6000美元的经济发展水平下，大幅扩大征税范围或提高征税标准都还不现实。
三、新型城镇化成为改革土地管理制度的难得机遇
新型城镇化最鲜明的特点在于告别无序开发，妥善处理好保护耕地、节约用地和维护农民权益三大问题。也就是既要严格遵守耕地保护政策、保障粮食安全，又要解决农业转移人口住房和城镇化发展中建设用地紧张问题，每一点都对现有的土地管理制度提出了新的要求，能够从根本上动摇“土地财政”所赖以存在的基础。
1、建立灵活规范的征地制度
其一，限制地方政府的征地范围和权限。严格界定公益性和经营性建设用地范围，将政府征用集体土地的权限控制在公益性范围内。对于经营性建设用地，省略中间步骤，让集体建设用地直接入市，逐步建立城乡统一的建设用地市场。其二，建立多层次、动态调整的征地补偿方法。坚持“同地同权”的征地补偿机制，除了被征收土地原用途年产值因素之外，还要充分考虑土地区位、供求关系，以及被征地农民的就业和社会保障等因素。赋予补偿标准随经济社会发展水平提高而动态调整的机制，在一定的限制条件下，应该允许农村集体建设土地以股本、分红等方式参与土地开发项目，分享土地增值收益。
2、提高土地利用效率
继续发挥土地使用总体规划和年度计划的作用，严格控制土地开发使用。在用地规模、结构，以及用地的时序安排上保持政策的一致性，保持阶段性规划与总体规划的协调性，并适当增加城镇化、工业化发展较快地区的用地指标，在尽可能不占用优质耕地的同时，实现土地使用集约效应的提高。按照城乡统筹发展的要求，推进“集并村湾”、增加耕地与增加城镇建设指标相挂钩，推进农村土地综合整治，提高土地承载能力和利用效率，防止土地资源浪费。与以上一系列政策相配套，要改革和整合房地产税费制度，加大耕地占用及土地保有环节的税收调节力度，实现对土地的节约集约使用。
3、合理规划地的同时更要合理“规划”人
2012年全国城镇化率与户籍城镇化率之间的巨大差距（分别为52.57%和35.29%）凸显了人口城镇化的迫切要求。要实现土地和人的精细化同步发展，首要的一点是保护农民以土地为核心的财产权利。在农民转成城镇居民的过渡期内，要支持农民土地承包经营权转让和宅基地使用权流转，让农民的土地经营权和宅基地使用权享有收益权。这不仅能够避免城镇化给农民带来过大的冲击，保证城镇化平稳进行，还能够促进农村土地自由流转，实现农业规模经营。在过渡期后，由农民自主流转或处置这些权利，只享受市民的相关权益，防止产生新的不公。
作者：中国社科院财经战略研究院财政研究室 刘柏惠
来源：《经济参考报》；时间：2013年07月19日