产业政策的去与留
产业政策去与留的问题，再一次处在了风口浪尖上。
上一次关于产业政策的大规模讨论，大致是处在新旧世纪之交。当时中国正走在社会主义市场经济的入口处，政府财政困难客观上限制了各种产业政策的规模。再加上加入WTO，产业政策不得不进行大规模归并、简化和撤销。向贸易伙伴看齐，符合国际规则，那些计划经济时期残留的、服务特定国有企业的政策就必须清理。
这一次讨论的背景，大致是新一轮的市场化改革和经济形势的持续恶化。争论一方以研究企业家成名，另一位则研究发展经济学。企业行为属于典型的微观经济决策，把市场环境看作给定的约束条件。发展经济学是典型的宏观研究，尽管也涉及产业结构转变例如工业化，但却是跳出产业之外来看待产业问题。粗略的理解，这两者分别处在微观层面和宏观层面，但很多研究者却习惯上把产业问题归为中观层面，既不同于微观，也不同于宏观。
看来似乎每往前走一步，每经历一次大的改革，都会有一场关于产业政策去与留的争论。改革没有完成时，争论也不会终结。
价值判断给不出答案
任何一个经济问题的争论，包括经济理论和经济政策，都可以分为价值判断和工具判断两个层面。价值判断就是好不好、要不要的问题，工具判断是怎么改进的问题。很明显，价值判断在先，工具判断以价值判断为基础。只有决定了继续保留产业政策，才有分析如何改进产业政策的必要。
在价值层面的争论往往是没有结果的，因为这已经超出了典型的经济分析范围，经济学家习惯上把价值判断看过是给定的。所以会有经济自由主义和政府干预理论思潮的长期争论，你方唱罢我登场，你复兴完我革命。从整个经济学的历史上看，赞成发挥相对贸易优势的李嘉图至少和亚当•斯密一样伟大，现代宏观经济学的创始人凯恩斯至少和经济自由主义者哈耶克、米塞斯一样不朽。
关于产业政策去留的价值争论，很容易上升到政府和市场关系的层面。遗憾的是这个问题也很难有一致答案。从计划经济转轨的苏东国家和中国的市场化改革，都是在降低政府、强化市场的作用。这种市场化转型使政府从一个掌管一切、无所不能的中央计划者，逐步转变为一个集中于关注公共事务和公共利益的机构。政府的角色受到了压缩，从私人产品供给中逐步退出，专注于公共产品和社会公平，表明政府与市场的边界越来越明晰。从这一点上讲，市场经济的发展，就需要政府减少干预。
但仔细分析又并非如此。在20世纪90年代从计划经济向市场经济转轨的国家中，以苏联代表的休克疗法在市场化方面比中国的渐进式改革做得更加彻底，一步到位，政府对市场经济干预的更少，但是增长绩效却远逊于中国。
整个20世纪是人类经济发展最快的世纪，但贯穿整个20世纪的是以财政收支为核心的政府规模的膨胀。今天很多发达国家政府收支已经占到了GDP的50%左右，但是在一百年之前这个比例只有不到10%。典型的发达国家，政府提供的公共产品比重只有政府支出的十分之一，其余的大部分是市场可以提供的产品，例如教育、医疗、养老，某种意义上都在严重干预教育业、医疗卫生业和养老产业的发展，这些产业已经是发达国家GDP的主要构成部分。
与中国一样欠发达的非洲国家、南美国家，政府基本上没什么动员能力，甚至连税收都收不上来，可以说具有更加自由放任的市场环境。遗憾的是，相比中国经济的成就，这些国家的增长绩效也不能令人满意，很多国家的大部分居民还在为吃饱饭而努力。
总体来说，从中国与转型国家、经济发展和发展中国家之间的横向比较看，提高政府干预似乎是提高经济绩效的核心。从中国自身的市场化改革经验看，减少政府干预，深化市场配置资源的能力，确是中国经济发展的关键。
对产业政策去与留的分析，尤其是提高到政府与市场关系层面时，在价值判断是不会有答案的。这才是争论每隔10年、20年重复出现的原因所在。
理解产业政策
争论的关键是产业政策一直缺乏一个明确的定义。作为长期教产业经济学课程的教师，感触尤其深刻。现有的产业经济学基本包括两个版本，第一个版本是英美教材中比较流行的产业经济学，核心是企业在特定市场环境下的资源配置效率，尤其是以创新来表现的长期效率，并不是单个企业的利润。这个版本产业经济学的主体是产业组织理论，涵盖了竞争与垄断行为、市场结构效率和绩效。产业组织理论是用特定产业结构的绩效，来倒推产业政策的必要性和方式。第二个版本是传统政治经济学的产业概念，核心是产业比重，农轻重、贸工农，演化为三次产业比重等，主要关注国民经济学内容。还有很多教材采取了大综合，同时包括了产业组织理论、产业结构和产业政策。很明显，垄断竞争和农轻重的比例不在一个层面上，二者关于产业政策的定义也是完全不同。所以，什么是产业政策？
产业政策是以企业为载体的、以公共利益为导向、以效率为核心的公共政策。以企业为载体，是因为企业是产业的分子，产业由企业构成，所有的产业政策对产业和经济发展的影响都将通过企业行为来体现。
但企业不同于自然人，企业不同于企业家。尽管企业家是配置企业资源的灵魂，但以企业为核心并不一定是企业家说了算。因为产业政策属于公共政策，是独立于企业家个体之外的，并不以单个企业利润为导向，而是以公共利益为导向。企业家是在特定的产业政策下决策，而不是相反，所以不能从企业家的需求里去探讨要不要产业政策。相对于没有产业政策的自由放任环境而言，产业政策本质上是对企业家市场行为的一种制度性扭曲，政策的目的在于通过扭曲来实现特征目标。这个目标就是效率。
以效率为核心，并不仅仅因为企业是市场的资源配置主体。几乎所有的公共政策都是关注公平的，但产业政策却关注效率。很多国家在特定时期执行特定的产业政策，目标都是通过政策扶持来促进特定产业的发展，进而实现整个国家的经济增长，所以产业政策总体设计上与公平无关，而是坚持效率导向。这就意味着不可能通过公平原则，或者是否有利于公平竞争，来判断一个特定的产业政策是否应该存在。对于产业支持资金的分配，尽管强调制度公平下每个企业都有机会，但给所有的企业撒胡椒面并不比分配给几个重点企业更有效率，尽管后者完全不公平。这是产业政策和一般公共政策的根本区别。
从企业家的微观视角看，产业政策更多的表现为对企业家决策的约束，也就是公共利益的对私人利益的约束，这种约束当然越少越好，最好没有。从国家发展的经验看，各个国家都在实行着某种程度、某种形式的产业扶持或抑制政策，产业政策的存在似乎是必须的。
历史经验与中国事实
客观的讲，产业政策的实践先于理论而存在。早期的产业政策理论包括曾经在美国和德国大行其道的幼稚产业保护，近期比较流行的是针对一般性产业的大推动理论。尽管关于产业政策的理论并不那么成熟，但产业政策一直以不同的形式广泛存在。尤其是进入现代市场经济以来，随着政府规模的膨胀，各个国家都在鼓励和抑制某些特定产业的发展。在发达国家的存在大量的创新支持政策，基本也是指向本国几个比较具有全球优势的部门，英特尔、微软、波音，都是承载产业政策的主体。
在精神和价值层面难以得出结论时，经济学家往往更加关注事实。中国的事实显示了一个在政府干预下经济发展取得成功、但问题似乎也越来越多的充满矛盾的案例。
中国事实的第一部分是产业政策取得的巨大成功。产业政策的确是延自计划经济时期，改革开放以后的产业政策集中体现在五年计划中。从改革开放之初的农业发展，到后来的纺织、服装、家电（彩电、冰箱、洗衣机、空调），再到现在的半单体产业、汽车、高铁等，背后都有产业政策的影子。
产业政策的巨大成功是中国发展经验的重要组成部分。中国发展经验的典型特征就是由政府通过政策和资源控制来制造一个扭曲，然后由市场主体来逐步消除这个扭曲。由于扭曲的本质是使得价格偏离均衡价格，这样就通过政策制造了一个更大的市场需求量或者更高的市场价格。扭曲阶段的市场主体短暂性的获得超额利润从而得到快速发展，一个新的主导产业就能在短期内迅速成形，并通过关联效应带动上下游产业的快速发展，形成具有重要影响的产业群和空间上的产业集群。
中国事实的第二部分是产业政策的问题越来越多。现在最明显的问题就是产能过剩，2012年以来中国经济持续下行的重要原因，是部分行业产能过剩的持续存在，这也是供给侧结构性改革的主要依据。今天产能过剩最严重的几个行业，钢铁、石化、船舶、有色金属等，都是2009年金融危机爆发时中国“十大产业振兴计划”的内容。这也是前期政策消化的主要内容，到现在都没有完成。其实围绕着财政产业资金的分配以及由此产生的“跑部前进”和腐败问题的争论，也一直没有停止过。
前期取得的巨大成功和今天遭遇的种种问题，构成了目前关于产业政策争论的一个新维度。如果只看到了成功而忽视问题，势必会给中国经济造成更大的风险；如果只看到问题而忽视了中国发展的基本经验，也会导致制度优势无法发挥，经济持续下行。从总体上这需要辩证看待，需要折衷，从具体上则是要处理好细节问题。
产业政策的成功与否，是一个政府与市场主体不断互动而相互提高的现实的、细致的和复杂的过程。取决于政府的规划是否到位，能否适应经济新形势的变化；市场主体是对激励的反映如何，否懂得如何去适应政府政策的变化。这些内容已经远远超出了微观经济理论和发展经济学的研究范围，也没有教科书意义上的标准答案，而是深深的扎根于一个国家经济发展的历史现实之中。
一个可行的原则是，相对于多变的形势而言，制度优势是稳定存在的。长期以来中国政府强大的资源动员能力和产业规划能力令世界瞩目。在重构国家能力的今天，保持制度特征对于发展尤其重要。如何在经济新常态下更好的发挥资源动员能力和产业规划能力，是产业政策的改革方向。而产业政策的现代化，无意是国家能力的组成部分。
产业政策的改进方向
中国经济的基本面正在发生根本性的变化，这些变化影响着未来合理的产业政策范围。
随着市场的成熟，由政府政策制造的扭曲的效率代价越来越大，成本也越来越高，这意味着经济总体上可以承受的产业政策范围正在缩小。随着中国制造沿着全球价值链逐步攀升，走向微笑曲线的两端，高附加值部分的“高质量、低产量”特征也意味着所需的合理产能在减少。对于习惯了大干快上的地方政府来说，可能稍微给一个刺激就会引发严重的产能过剩，越是高端行业越是如此。企业产品的高端化，很大程度上对应着异质化和多样性，原来那种在产业政策刺激下的大批量同质制造已经很难再有攀升的空间。这些因素都意味着产业政策的范围必须压缩。
除了地方政府喜欢一哄而上之外，中国的产业政策常常是多部门共同发力。“九龙治水”不足以形容十几个部委联合发文，每年每个部委发几十、上百个文，每个司局、每个处室都有若干政策，一年算下来估计没有人能知道全国一共有多少产业政策在执行。产业政策的精简和高效，首先需要政策制定者搞明白“家底”，知道有多少政策在执行，每个政策的期限有多长，何时才应该终止。这是比权力白名单更重要的政策白名单。
产业政策是具有效率导向的公共政策。这意味着没有产业政策，市场应该也会发展，虽然可能成熟的比较晚，发展会慢一些。所以在弄清家底的基础上，必须引入标准的公共政策评估程序。认真算一算这些政策哪个收益高于成本，哪个入不敷出。如果由于财力限制要清理一半的产业政策，能不能不要搞一刀切，保留最需要的部分？
产业政策要保持多大的规模？首先作为公共支出的一部分，产业政策的总体规模是由立法部门依据公共资金大盘的规模来决定的，这是一个公共决策过程。但目前年度预算和中期预算对产业政策的总体规模恐怕缺乏把握，这是由中国现有的预算水平和制度特征所决定的，九龙治水，各管各的。在面向企业的层面上，产业政策的资金改如何分配？是要重点资助还是平均分配？很多上市公司会公报收到政府几十万元补贴，但这些钱对于动辄几十亿元营收的上市公司来说可谓九牛之一毛，会不会真正起到引导作用？中石油、中石化收到的政府补贴资金，是不是纯粹的国有企业政策负担象征？产业资金如何才能覆盖民营企业，才不会出现像新能源汽车一样的骗补行为？
一个产业政策应该如何出台，是不是需要经过科学论证？从产业政策出台到企业申报要有多少时间？是不是要连续资助，还是一次性拨款？如果准备资助100项，但是只收到10份有效申请怎么办？同时进行的产业政策，有的受欢迎，有的无人问津怎么办，要不要后期调整，如何进行后期调整？备受诟病的金太阳三期工程，众多的项目仓皇上马，导致了后期的产能过剩问题。但金太阳是目前产业资金分配中比较规范的，至少做到了公开、相对公平和持续资助，初步建立了项目库，虽然选择了全部资助，财政资金成了胡椒面。大部分产业政策资金远远做不到这一点，几乎是财政有了钱就撒一把，没有什么长期规划，更不要指望有什么政策有效性评估。
一个产业政策应该坚持多久？这是产业政策周期的问题。既然立足于推动特定的产业超常发展，就得有一个通过时间来衡量的有效性概念。建议五年一个周期，定期进行评估和清理。一方面五年是一个传统的五年规划周期，另一方面五年也可以判断一个产业是否已经完成支撑周期。如果一个产业经过五年支撑已经发展壮大，就没必要再继续补贴；如果一个产业经过五年还没有任何起色，也就没必要在继续支撑下去，否则成本实在太高。
魔鬼总在细节中。单单关注宏观层面，产业政策在历史上的成功，可能会对未来的产业政策形成误导。而在在极端自由主义者那里，企业家总是被描述成生活在真空中的、不食人间烟火的、特殊材料制成的群体，但这并不是企业家作为一个社会人和企业作为一个营利组织所面对的真实世界。毕竟当一个国家的政府收支占到GDP一半的时候，没有一个人或者一个企业可以不和政府打交道。如何打交道，规矩最重要。
追求自由的精神境界是可贵的，马克思说共产主义的目标是人的全面自由发展。但如何实现最终的自由，却有不同的路径。或许不同的发展模式、有没有产业政策最终将殊途同归，但毕竟有的国家富裕，有的国家贫穷，有的发展快，有的发展慢。当理想照耀现实，卢梭说生而自由的人却必然面对生活的枷锁。对于产业政策制定者而言，每提高一次产业政策的质量，都在和市场共同走向自由的明天。
作者：付敏杰 中国社会科学院财经战略研究院副研究员