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崔孟奇 中国社会科学院财经战略研究院财政研究室助理研究员 姚东旻 中央财经大学中国财政发展协同创新中心 张世宇 中央财经大学中国财政发展协同创新中心 厉嵩 中央财经大学中国财政发展协同创新中心 《中国工业经济》2026年第6期，第115—137页 |
内容提要
加强财政与货币政策协同是提升宏观经济治理效能的关键。政府采购作为重要的财政工具，与金融市场信贷配置密切相关。既有研究已证实政府采购对中标企业融资具有积极影响，但市场中还存在大量非采购企业，其信贷融资状况可能同样受到政府采购的溢出效应影响。本文利用银行—企业配对数据，构建银行的政府采购暴露度指标，系统检验政府采购对银行信贷的传导机制。研究发现，银行的政府采购暴露度会提升非采购企业的贷款规模。机制分析发现，银行的政府采购暴露度会降低其正常贷款迁徙率，抑制不良贷款扩张，改善自身资产质量，进而增强信贷供给能力；获得政府采购订单的企业通过供应链生产关联，带动上游非采购企业扩大生产，提升了这类企业的信贷需求。异质性分析发现，大规模、研发投入高、非国有、非绿色以及非重污染企业受益更显著。本文揭示了政府采购的溢出效应及传导逻辑，拓展了财政与金融协同支持实体经济的研究视角。
关键词：政府采购；企业信贷；供应链；财政货币协同
本文为精华导读版
详见《中国工业经济》2026年第6期，第115—137页
1 研究背景
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，要加强财政、货币政策协同。在统筹框架下系统分析二者的相互作用和影响，有助于提高政策协调性。因此，识别财政政策影响金融市场的传导路径，对深化财政货币政策协调机制、提升宏观调控精准性具有重要的现实意义。本文以中国重要的财政政策工具——政府采购为切入点，探讨银行对政府采购的暴露程度是否会影响其对企业的信贷投放，尤其是针对非采购企业的信贷行为。
政府采购广泛覆盖工程建设、物资采购、服务外包等领域，连接政府与企业两端，其对信贷市场的影响不容忽视。2013—2024年，全国政府采购市场规模总体呈现先扩张、后稳定的发展态势，规模由1.64万亿元增至3.38万亿元。其中，2015—2017年规模增速明显上升，2017年达到阶段性峰值，同比增长22.1%。一方面，服务类采购扩张较为显著，带动采购规模上升；另一方面，在“放管服”改革推进下，采购活动覆盖范围与执行强度相应抬升。此后，增速逐步回落，2019年后在低位区间内波动，但整体保持规模可观的采购体量。
与现有聚焦政府采购对采购企业信贷影响的研究不同，本文将研究视角转向非采购企业样本，旨在揭示政府采购在更广泛经济体系中的溢出效应。同时，本文利用2013—2024年银行贷款发放数据、企业政府采购中标数据及银行与企业财务数据，构建银行—企业配对数据，实现银行、企业与政府采购相关信息的匹配。该数据集有助于系统测度银行的政府采购暴露度，并分析其如何通过风险管理、供应链传导等机制影响对非采购企业的信贷供给，从而揭示财政政策在金融市场中的传导效应。
2 理论分析与研究假说
在信用货币体系下，银行信贷配置建立在对贷款资产风险特征与借款人偿债能力的系统评估之上，通常依赖可观察、可验证的信用信号实施信贷配给，并据此决定信贷投放的规模与结构。政府采购作为具有制度保障的财政支出形式，其采购合同对应的未来回款权由明确的付款主体支撑，履约不确定性较低，因此，在银行信贷关系中具有较高的抵押价值和回收保障。在信贷配给约束下，银行需在多个主体间配置有限信贷资源，会优先将新增授信投向违约风险更低、信用特征更易识别的采购企业，从而对非采购企业形成信贷资源挤出。不过，“挤出效应”是否会发生，取决于银行的信贷供给是否处于严格固定的状态。如果银行面对的是资本充足率、流动性、拨备压力和风险偏好共同约束下的动态信贷决策，那么低风险贷款的增加可能不会压缩其他客户授信。此时，政府采购对非采购企业的影响并非简单的此消彼长。
假说1：政府采购会对非采购企业信贷产生实质性影响。假说1未预设政府采购对非采购企业必然产生正向或负向作用，而是强调其影响具有可检验性。一方面，如果前文所述的财政信用信号能够改善银行资产组合质量，政府采购暴露度提高将表现为对非采购企业贷款的外溢扩张；另一方面，如果银行信贷资源高度稀缺，则非采购企业可能受到相对“挤出”。将这两种可能同时纳入理论框架，有助于避免把政府采购简单理解为只影响采购企业的财政工具，并为后续区分供给端与需求端机制奠定基础。
从供给端看，在银行资产负债表的分析框架下，银行的信贷供给能力受到资产端风险结构与质量状况的制约。一方面，银行资产风险越高（即资产质量越低），所需占用的资本通常就越多，这会压缩银行可用于新增信贷投放的空间；另一方面，银行贷款风险的影响并非局限于单笔资产收益，当贷款组合中高风险资产占比较高时，银行未来面临贷款损失的可能性会显著提升，进而通过不良贷款生成、拨备计提与资本侵蚀等途径，削弱银行的风险承受能力与资本缓冲空间。政府采购作为具有制度保障的财政支出工具，可能通过改善企业层面的违约风险状况，进一步作用于银行资产端的风险结构。具体而言，政府采购合同的支付安排通常具有较高的履约确定性，由此形成的收入来源也相对稳定，这意味着相关借款企业在面临短期经营波动冲击时，偿付状况恶化的可能性相对较低。而这种风险特征的改善并非仅体现于个别企业贷款，还通过降低银行不良贷款生成率、优化贷款组合的整体风险分布，推动银行资产质量的系统性改善，并在既定资本约束下释放其信贷扩张空间。基于上述分析，本文提出：假说2：政府采购会增强企业的偿债能力，进而优化银行的资产质量，推动银行信贷扩张。
从需求端看，现代产业体系中企业的生产活动并非孤立开展，而是嵌入上下游分工明确、交易关系相对稳定的供应链网络之中。采购企业的产出决策、订单规模及资金安排，往往通过投入需求和交易关系向上游供应商传导，从而影响非采购企业的生产计划与经营活动。政府采购通过形成稳定、可预期的订单需求，直接提升采购企业的生产规模与履约强度，并同步扩大其对中间品、原材料及配套服务的投入需求，从而带动上游非采购企业的生产扩张。生产规模的扩大通常伴随原材料采购、库存积累与周转资金占用的增加，使上游企业在经营过程中面临更高的流动资金需求。在自有资金约束既定的情况下，由真实交易需求所引致的生产扩张将转化为对外部融资的现实需求。同时，围绕采购企业履约形成的上游订单更容易被合同、发票和历史交易关系所验证，银行能够据此识别企业新增融资是否源于真实生产扩张。这种可验证性降低了需求端信息不对称程度，使银行更愿意把供应链中的生产性资金需求视为具有偿还来源的有效信贷需求。基于上述分析，本文提出：假说3：非采购企业与采购企业存在供应关系，因此政府采购还会通过供应链带动非采购企业的生产扩张，进而提升其信贷需求。
3 研究设计
本文使用的2013—2024年银行—企业配对数据，整合了多层面的微观数据，包括上市公司向银行贷款数据、政府采购中标数据、银行财务与监管数据以及企业经营与财务指标数据。具体而言，企业层面样本涵盖沪深A股主板、创业板和科创板上市公司，银行层面样本包括各类国有银行、民营银行。相关数据主要来源于CSMAR数据库、政府采购网及Wind数据库。本文首先基于上市公司与银行间的信贷关系，形成银行—企业层面的基础样本，其本质为“一家银行对应多家企业贷款”的结构；其次，将企业的政府采购中标信息与信贷数据进行匹配，以刻画银行通过其授信企业所形成的政府采购暴露情况；最后，进一步整合银行财务与监管指标、企业经营及财务变量，构建出完整的银行—企业配对数据。
本文构建的核心指标是银行的政府采购暴露度Dependence，用于衡量银行在其信贷组合中对政府采购的依赖程度。借鉴Bonfim et al.（2025）关于银行的政府采购暴露度的构建思路，区别于现有文献中反映政府采购波动或变动影响的暴露度指标，本文构建的暴露度指标更侧重于政府采购金额水平值的影响。首先，计算企业在银行的贷款占银行信贷总额的比重，以此作为该企业的信贷权重；其次，测算企业中标的政府采购金额占企业营业收入的比重，代表企业对政府采购的依赖程度；最后，将企业在银行的信贷权重与企业获得采购合同额占企业营业收入比重相乘，并对所有在银行贷款的企业求和，得到该银行的政府采购暴露度。
4 本文的边际贡献
本文可能的边际贡献体现在三个方面。第一，揭示了政府采购对非采购企业信贷的影响，丰富了财政支出对信贷配置溢出效应的理论框架。既有文献对政府采购与企业融资便利问题已有不少研究，揭示了政府采购作为优质信用资产，可通过信号引导与政府增信，有效支持采购企业的融资活动。但现有研究对非采购企业的影响缺乏系统性分析。事实上，政府采购的影响不仅通过直接受益企业传导至银行信贷市场，还可能借助银行资产质量、企业供应链生产关联等机制，影响银行对其他非采购企业的信贷配置。本文在一定程度上拓宽了财政政策在金融市场传导的研究视野，也为理解财政政策与货币政策的协同效应提供了新的微观证据。
第二，利用银行—企业配对数据，更精准地刻画和识别了银行对企业信贷的变动，为理解银行在财政政策中的行为变化提供了更为微观的视角。相较于以往研究中使用的企业面板数据，本文匹配了银行与企业层面数据，该数据集未将企业与银行层面的个体数据进行均值化或平滑处理，从而保留了银行与企业信贷关系的原始信息，有利于更好地识别银行对不同企业信贷配置的变化，降低聚合带来的信息损失，为分析政府采购影响银行信贷的微观机制提供了更为细致的实证基础。
第三，将银行资产质量纳入财政政策传导的分析框架，并将其作为考察政府采购影响信贷市场的重要机制渠道，为探寻财政政策传导机制提供了新的方向。以往研究围绕政府采购对企业本身经营状况、信用担保、偿债能力等方面展开，较少关注政府采购联动银行资产质量的传导链条。因此，参考Bonfim et al.（2025）的思路，本文利用银行、企业数据，验证了政府采购通过银行资产质量影响其信贷增长，提供了该机制在中国金融市场上的相关证据，从经验证据层面验证了银行资产质量在财政政策传导中的作用。
5 实证结果
为尽可能缓解潜在的内生性并增强估计结果的稳健性，本文将解释变量与控制变量做滞后一期处理。整体看，银行的政府采购暴露度的估计系数始终显著为正，具有较好的稳健性。具体地，在控制银行与企业层面特征之后，第（2）列结果显示，上一期银行的政府采购暴露度每提升1个百分点，非采购企业银行贷款额平均可以提升约0.57%，说明政府采购对非采购企业产生了显著的正向溢出效应。这表明，在政府采购暴露度提升时，银行对非采购企业的信贷投放并未被明显“挤出”，反而呈现显著扩张。
在机制检验上，从信贷供给角度看，政府采购传导的机制是银行资产质量。回归结果显示，银行的政府采购暴露度能够降低正常贷款迁徙率，且两种数据结构下的结论具有一致性，表明银行的政府采购暴露度改善资产质量的结论不依赖于特定观测层级或数据结构设定，具有较强的稳健性。具体而言，暴露度越高的银行，其正常贷款向不良类迁徙的概率越低，资产质量相应得到改善，从而具备更强的信贷扩张能力。从信贷需求角度看，政府采购传导的另一机制是企业供应链。回归结果显示，银行的政府采购暴露度对采购企业的上游企业生产性资产具有显著的正向影响，说明政府采购通过供应链传导，提升了采购企业上游企业的生产性投资。而企业生产的扩张必然伴随着融资需求的增长，这解释了本文基准回归中政府采购带来的非采购企业信贷规模扩张。
在稳健性检验方面，本文采用多种识别策略验证核心结论。一是以“政采贷”政策的实施作为准自然实验，该政策在不同城市间分批实施，具有显著的时间与地区异质性，通过多期双重差分模型识别。结果显示，“政采贷”政策实施后，银行对非采购企业的信贷投放显著增加，进一步印证了本文结论的稳健性。二是将正常贷款迁徙率替换为不良贷款增长率和正常贷款比重，结果显示，银行的政府采购暴露度与不良贷款增长率显著负相关，对正常贷款比重具有显著正向作用，排除了机制依赖特定口径的可能性。三是通过控制行业集中度、分离信贷供给与需求、控制银行比较优势等方法，排除行业冲击、企业需求变化及银行专长等替代解释。
6 异质性分析
进一步考察银行的政府采购暴露度对不同类型的非采购企业信贷的异质性影响。按企业规模分组发现，政府采购暴露度越高，银行对大规模企业非采购客户的信贷额度越高，而对小规模企业非采购客户的信贷行为则无显著变化。这说明，银行倾向于将有限信贷资源向风险更可控的大规模企业倾斜。按研发投入分组发现，在高研发投入组中，银行的政府采购暴露度对其非采购企业的信贷具有正向影响，而在低研发投入组中该效应不显著，表明在政府采购暴露倾向下，银行可能更愿意将信贷资源向技术密集型企业倾斜。按所有制分组发现，银行的政府采购暴露度对非国有企业贷款规模，尤其是非采购企业的信贷具有正向影响，而在国有企业样本中该效应不显著，说明政府采购并非仅在体制内形成封闭式信贷循环，而是通过银行体系向更具融资约束的市场主体扩散，从而发挥稳增长与缓解实体部门融资约束的作用。
进一步探究绿色企业和非污染企业能否在银行信贷资源配置中获益。结果显示，银行的政府采购高暴露度对非绿色且非重污染企业的信贷呈现正向作用，而对绿色企业影响不显著。该结果说明，在政府采购冲击下，银行信贷扩张并未同步向绿色企业倾斜，而是更多流向其他企业。一种可能的解释是，非绿色企业多为传统工业类企业，通常资产结构更为清晰，风险可识别度较高，使银行信贷配置选择稳健性取向而非结构性转向。换言之，在传统财政政策冲击下，银行的信贷扩张仍主要沿着既有风险评估框架展开，首先惠及传统行业类企业。在非重污染企业组中，银行的政府采购暴露度的系数显著为正，表明银行的政府采购暴露度越高，对非重污染企业的信贷倾向越明显，意味着银行在配置信贷资金时会考量环境风险与合规成本。而在重污染企业组中，银行的政府采购暴露度的系数并不显著，说明政府采购带来的信贷溢出效应在该类企业中并未体现。结合绿色企业的异质性回归结果可见，银行信贷对传统非绿色且非重污染企业存在惯性偏好。这表明，政策层面的绿色信贷工具尚未发挥高效引导作用，对绿色企业的倾斜并不明显，绿色企业融资支持机制亟须强化。
整体而言，上述结果刻画了一种财政政策外溢的非对称效应，即政府采购虽然在制度设计上并不针对特定企业类型，但在实际运行中通过金融中介机制对信贷资源配置产生结构性影响。这意味着，财政政策的作用不应仅从直接受益对象考虑，而应纳入更广泛的金融中介传导框架中进行分析。换言之，政府采购不仅影响企业层面的融资条件，还通过银行资产质量改善、供应链等渠道，间接影响更广泛的企业融资可得性。从普遍意义来讲，这一发现为厘清财政政策在推动经济高质量发展过程中发挥的作用提供了全新的解释思路。尤其在创新驱动与绿色转型的发展背景下，财政需求冲击不仅作用于政策直接覆盖的对象，还可能通过金融体系引发跨企业、跨行业的资源再配置效应。
7 结论与政策建议
本文考察了作为财政政策工具之一的政府采购，究竟会如何影响银行对未参与政府采购企业的信贷投放。理论上，新增的政府采购融资需求可能在一定程度上挤占银行信贷资源，对其他非采购企业形成“挤出效应”。然而，本文实证结果表明，该“挤出效应”并不占主导地位，非采购企业所获信贷规模整体上并未受到压缩，反而显著提升。具体而言，政府采购作为具有稳定支付约束与信用背书的财政支出形式，其影响并非仅体现为单一的需求拉动，还能够对非采购企业的信贷产生促进作用。政府采购暴露度高的银行，往往也会对非采购企业有更高的信贷投放。换言之，政府采购的影响并非局限于采购企业，还具有显著的溢出效应。
对于上述发现的传导机制，本文从供给和需求两个层面展开检验。从供给层面看，政府采购改善了银行资产质量，即正常贷款迁徙率降低，不良贷款压力相对减轻，资产质量的改善提高了银行的风险承受能力与放贷意愿，将信贷扩张的效应外溢至非采购企业。从需求层面看，政府采购冲击带动了采购企业的上游企业生产扩张，扩大了上游企业的贷款需求。此外，本文还发现，财政政策在信贷体系中的溢出效应具有非对称性，即银行的政府采购暴露度对不同类型非采购企业的信贷投放存在差异。具体而言，银行倾向于支持规模大、研发投入高、非国有、非绿色且非重污染行业的企业。结合上述研究结论，本文提出如下政策启示：
第一，关注政府采购的信贷溢出效应，强化财政与金融协同配合。政府采购会通过外溢渠道惠及非采购企业，说明政府采购不仅是一种公共支出工具，也是连接财政需求与金融供给的重要渠道，更好地发挥政府采购的桥梁作用，有利于强化财政政策与货币政策的协同配合。财政部门在实施重大采购安排时，应提高信息透明度，及时披露采购计划和资金安排，从而使金融机构能够将政府采购所形成的稳定现金流预期纳入企业信用评估框架，在信贷决策中更充分识别企业偿付能力与违约风险，有效降低信息不对称引发的信贷配给不足，并相应调降风险溢价水平，引导金融资源精准流向实体经济薄弱环节。
第二，优化政府采购在供应链层面的传导机制。研究结果表明，政府采购不仅直接影响参与采购的企业，还对其上游非采购企业产生影响，具有跨企业、跨链条的资金传导效应。因此，在政策设计上，应更加重视政府采购的供应链扩散功能，提升财政政策在微观层面的传导效率。要强化基于核心企业的融资支持体系，引导信贷资源沿供应链条向中小企业延伸，扩大资金配置的覆盖范围，深化资金配置的传导深度。在开展信贷投向决策时，金融机构可将政府采购所带动的供应链资金需求，纳入风险评估与授信参考框架，在风险可控前提下，加大对采购企业的上下游企业，尤其是中小企业的信贷支持力度。同时，可通过财政与金融协同配合，提升传导效率。例如，财政部门在制定大规模采购计划时，可以提前与货币当局及商业银行开展沟通，进一步强化信息共享。财政部门与金融监管部门可同步发布产业指引，中央银行配套安排再贷款、再贴现工具，商业银行据此对相关行业的上游企业，尤其是中小企业给予更积极的风险评估和信贷额度配置。通过上述机制，财政需求带来的溢出效应可从被动传导，逐步转化为主动协同配合的政策传导渠道，有力提升财政与货币政策配合的整体效率。
第三，扩大政府绿色采购范围，引导信贷资源流向绿色与创新领域，发挥财政政策的结构优化效应。本文研究发现，银行的政府采购暴露度对非重污染企业、非绿色企业、研发投入较高企业的信贷影响更明显。因此，政府采购制度应进一步嵌入绿色与创新导向，量化和刚性化绿色与创新权重，在采购招标中提高对绿色产品与高新技术企业的倾斜比例，完善绿色采购清单和创新产品优先采购目录，加快将绿色采购标准从终端产品向供应链管理延伸。在重大工程项目和货物采购中，可以设定供应链绿色门槛，如要求主要供应商逐步完成碳排放信息披露，对采用环保材料、清洁能源制造的产品给予评审加分。在创新导向方面，可建立创新产品首购首用目录，对纳入目录的高技术产品在采购方式上适用更为灵活的竞争性谈判和单一来源采购程序，支持科技成果的早期市场验证。通过这一制度设计，银行在审贷时面对的将不再是技术前景难以判断的孤立创新企业，而是手握政府订单、已通过财政技术评审的真实需求方，信贷资源自然能更顺畅地流向绿色与创新领域。金融监管部门可探索差异化资本监管、绿色金融考核等工具，在开展小微企业信贷政策导向效果评估和绿色金融评价时，也将此类资产作为加分因子，激励银行将资源更多投向绿色与创新领域，更好地契合中国推动绿色转型和创新驱动发展的战略规划。
第四，发挥政府采购对中小企业的扶持作用，需有效引导银行合理分担风险。本文研究发现，银行在依赖政府采购扩张信贷时，倾向于将资金配置给规模较大的企业。这一差异源于银行在风险约束下的理性选择，因此，不能简单依靠加大面向中小企业的采购预留份额来解决融资难题，而必须在提升中小企业获取采购机会的同时，通过风险共担机制让银行“敢贷、愿贷”。一方面，应推动政府采购合同拆分和联合体投标制度，对于适宜中小企业承接的项目，采购人应将大额采购项目合理切分为多个中小合同，降低单一标段的资金规模门槛。对于技术集成度高、必须整体招标的大型项目，可要求在招标文件中明确大企业与中小企业联合投标的评审优惠措施，鼓励产业链核心企业将中小企业带入供应体系。另一方面，财政部门应引导建立多层次风险分担机制，可针对中小企业的政府采购合同提供担保或贴息支持，实现中标公告、合同备案、履约验收、资金支付信息与银行信贷系统的实时贯通，使中小企业可以凭借政府采购形成的应收账款即时申请、即时获批低利率信用贷款，以未来的财政拨款作为保障，提升银行对中小企业放贷的积极性。有条件的地区可设立采购融资风险补偿资金池，对银行发放的此类贷款按约定比例补偿不良本金损失。通过上述安排，可推动财政政策真正公平、有效地惠及广大中小企业，充分发挥其“四两拨千斤”的关键作用。