党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）紧紧围绕推进中国式现代化的战略目标，部署了进一步全面深化改革的系列举措。推进中国式现代化，必须坚持以人民为中心的发展理念，以深化经济体制改革为牵引实现高质量发展，以完善制度设计为抓手推动全体人民共同富裕。无论是实现高质量发展，还是推动共同富裕，都离不开深化财税体制改革以提供强大动力和制度保障。《决定》正是按照这一要求，单列第17条系统说明深化财税体制改革的具体要求，同时在部署其他领域的改革任务时提出了诸多财税支持政策或财税改革要求。这鲜明体现了财税体制是高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分，财政是国家治理的基础和重要支柱。
本文着眼于推进中国式现代化这一改革的根本目标，从构建与高质量发展相适应的财税体制、完善推动共同富裕的财税体制机制、提升财政治理效能三个维度，深入分析《决定》提出的财税体制改革举措的重要意义。其中，推动高质量发展与推动共同富裕，是推进中国式现代化的重中之重，需要通过深化财税体制改革为之提供动力机制和制度保障；提升财政治理效能，是通过深化财税体制改革推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义（韩文秀，2024），也是中国式现代化进程中发挥好财政职能的必然要求。
一、 构建与高质量发展相适应的财税体制
《决定》注重发挥经济体制改革的牵引作用，15个部分中有6个部分直接涉及经济体制改革，主要任务是完善有利于推动高质量发展的体制机制。财税体制是高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分，是影响资源配置的重要基础制度，因而深化财税体制改革是推动高质量发展的迫切需要（韩文秀，2024）。
（一）财税体制为推动高质量发展提供制度保障
人类社会的现代化是一个持续不断的社会变革过程，经济的现代化是现代化的最主要标志（马敏，2016）。因而，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求之一，没有高质量发展，就谈不上社会主义现代化。
目前，中国已进入中高收入国家行列，正向高收入国家稳步迈进。党的十九大明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。党的二十大进一步强调，要切实解决好发展不平衡不充分问题，坚定不移地推动高质量发展。
高质量发展以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点。从需求侧看，与依靠投资驱动、外需拉动的传统增长方式相比，高质量发展更加依靠消费驱动和内需拉动。这要求财税政策在促进国内居民消费和促进国内国际双循环方面发挥重要作用。从供给侧看，与依靠低成本劳动、环境要素投入和固定资本形成的传统增长方式相比，高质量发展更加依赖基于创新的全要素生产率提高和人与自然和谐的绿色发展方式。同样地，财税政策应在促进科技创新、发展新质生产力和实现绿色转型方面发挥重要作用。从财力保障来看，与很大程度上依赖土地财政等不可持续的原有融资方式相比，高质量发展更加依靠以税收为主的规范的政府收入体系来为现代化进程融资。从发展成果来看，与更加注重物质财富积累的传统增长方式相比，高质量发展更加注重精神财富积累和人的全面发展。
财政是国家治理的基础和重要支柱。作为进一步全面深化改革的重点领域之一，深化财税体制改革的首要目标即是适应我国社会主要矛盾变化，加快完善有利于高质量发展的财税体制机制，为推进中国式现代化建设持续注入强大动力，提供坚实的物质基础和制度保障。
（二）推动高质量发展需要应对的风险挑战
当前，我国经济高质量发展已取得很大进展，但也面临不同程度的内外部挑战。例如，经济面临较大的下行压力，发展不平衡不充分的问题依然突出；新一轮科技革命和产业变革正深刻重塑全球经济格局，国际竞争环境日益激烈，不确定性因素显著增多。这一系列变化既为我国的发展带来了新机遇，也带来了新挑战，对深化财税体制改革提出了新要求。
1. 科技创新能力不强是推动高质量发展的卡点瓶颈
实现高质量发展，科技创新是核心驱动力，但我国当前正面临创新能力与高质量发展要求不匹配的严峻挑战。产业体系虽规模庞大，却存在不强、不精的问题，关键核心技术受制于人的状况尚未得到根本性改变，顶尖科技人才仍然稀缺。这背后深层次的原因在于我国基础研究和原始创新能力薄弱、关键核心技术攻关能力不强、产业体系与科技创新融合不紧密、高水平科技人才培养和集聚机制滞后等。特别是在以大数据和大模型为支撑的人工智能迅速发展的背景下，上述问题不仅使我国自主科技创新能力的进一步提升面临严峻考验，还制约了我国经济发展方式的绿色转型。
2. 发展不平衡不充分是推动高质量发展面临的突出问题
发展不平衡问题既体现在不同领域之间发展失衡（如城乡不平衡发展），也体现在经济内部结构不协调（如消费和投资失衡、内需和外需失衡）；发展不充分问题既体现为数量层面的重点领域的关键环节存在短板和弱项，也体现为质量层面的发展质量和效益不高、全面性不足、包容性欠缺（李海舰、杜爽，2022）。其中，国内消费需求疲弱成为经济持续健康发展的最大约束。追根溯源，消费需求约束源于新中国成立初期为国家工业化融资而建立的计划经济体制和城乡二元经济模式对居民消费形成压缩。依据传统发展战略而形成的资源配置机制、利益分配机制以及公共服务供给机制等，具有不利于平衡发展和充分发展的特征，又反过来进一步强化了发展的不平衡不充分，且现有的体制机制缺乏相应的调节能力。
3. 复杂严峻的国际环境是推动高质量发展的外部压力
当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，同时，世纪疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，这对国际社会的稳定与发展构成严峻挑战。在此背景下，国际经济合作和竞争局面发生深刻变化，各国贸易保护主义措施增加，全球经济治理体系和规则经历重大调整，不仅对多边贸易体系构成冲击，也阻碍了全球化发展。
（三）健全符合高质量发展要求的财税体制
为推动高质量发展，《决定》从构建高水平社会主义市场经济体制、健全推动经济高质量发展体制机制、构建支持全面创新体制机制、健全宏观经济治理体系、完善高水平对外开放体制机制等各个方面做出了重要的战略部署，并对深化财税体制改革提出了要求。落实这些改革要求，对于促进高质量发展意义重大。
1. 聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，进一步深化财税体制改革
坚持社会主义市场经济体制改革方向是我们过去取得经济成就的成功经验，构建高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，进一步深化财税体制改革应聚焦构建高水平社会主义市场经济体制来进行。一是财税体制改革应服务于建设统一开放、竞争有序的市场体系，确保市场机制在资源配置中发挥决定性作用。按照正确处理好政府与市场关系的要求，《决定》要求“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，即要求积极清理和废除那些与构建全国统一大市场相冲突的财税制度规定，为市场主体公平竞争创造良好环境。政府应聚焦于外部性强或市场失灵的领域进行资源配置，《决定》要求“建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制”。二是财税体制改革应服务于推动要素自由流动。《决定》在完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台，加快农业转移人口市民化等方面都提出了明确的改革要求，为劳动力要素的自由流动提供坚实保障。
2. 坚定实施扩大内需战略，为高质量发展注入新动能
高质量发展要求推动消费驱动和内需拉动成为未来经济增长的主导力量，因此深化财税体制改革必须坚定不移地实施扩大内需战略。具体举措包括:一是通过要素市场化改革和社保制度改革，提高劳动要素市场价格，从而提高初次分配中劳动收入占比。二是通过再分配和三次分配，减轻中低收入者的税收负担，提高其实际购买力。其中，从税制看，要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。为提升税收调节收入分配功能，《决定》提出，健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税；完善房地产税收制度。从财政支出看，要加大对民生领域的投入力度，聚焦教育、医疗、养老等关键环节，不断提升公共服务质量和水平，以增强居民消费信心和能力，进一步释放内需潜力。同时，通过完善财政转移支付等提升基层政府财政保障能力，推进基本公共服务均等化，缩小城乡区域差距，让人民群众共享改革发展成果。
3. 坚持问题导向、目标导向，促进科技创新发展和全面绿色转型
第一，构建支持全面创新的财政体制，促进生产要素向发展新质生产力集聚，加速实体经济和数字经济深度融合，推动生产力升级（黄坤明，2024）。为强化对创新的支持保障，财税体制改革应坚持问题导向，着重解决关键核心技术“卡脖子”难题。具体举措包括：（1）强化基础研究保障。优化基础研究领域布局，持续加大基础研究投入，提高科技支出用于基础研究的比重，完善竞争性支持和稳定支持相结合的基础研究投入机制。（2）推动创新链产业链资金链人才链一体贯通。首先，加快促进科研成果转化。增加对转化成功项目的财政奖励和补贴力度，加大科技成果的研发费用税前扣除、加速折旧等税收优惠力度。其次，为企业科技创新提供资金支持。建立健全创新资金引导与激励机制。《决定》要求“更好发挥政府投资基金作用”，基于此，应进一步完善多元化、多层次的科技创新投融资体系，为科技创新项目提供充足的资金保障与风险控制。最后，加大对科研人员的政策倾斜。给予科研人员合理的税前扣除优惠政策、优惠税率等，降低其税收负担。
第二，构建生态文明建设的财税支撑体系，以应对环境挑战，促进绿色发展。具体举措包括：（1）建立并完善绿色税制。完善资源有偿使用制度和生态补偿机制，推进环境税、资源税等绿色税种改革，促进资源节约与生态环境保护。（2）优化财政支出结构。加大对污染防治、生态修复、绿色发展等领域的财政投入力度，确保生态文明建设各项任务得到充足的资金支持，推动经济社会向绿色低碳转型。（3）强化政策激励，推动企业生产方式绿色转型升级。通过实施税收优惠政策（如环保设备购置抵免、绿色税收减免等），同时优化政府绿色采购政策，引导企业加大环保投入，支持绿色技术创新与产业升级，推动经济社会绿色可持续发展。
4. 支持高水平对外开放，推动加快构建新发展格局
“只有开放的中国，才会成为现代化的中国”。过去，我国通过改革开放实现了经济快速增长，面向未来，需要“在更加开放的条件下实现更高质量的发展”。财税体制应当在有利于发挥国内市场优势、增强国内国际两个市场、两种资源联动效应的同时，促进加强国际经贸合作，推动普惠包容的经济全球化。具体而言：一是稳步扩大制度型开放，推动外贸高质量发展。（1）主动对接国际高标准经贸规则，深化外贸体制改革，强化贸易政策与财税、金融、产业政策协同。（2）完善关税制度，促进贸易自由化便利化。根据产业特征制定差异化的关税减让策略；推进通关、税务、外汇等监管创新，营造有利于新业态、新模式发展的制度环境。（3）在产业补贴、政府采购等规则制定方面发挥作用，打造透明、稳定和可预期的制度环境。（4）完善财税法治建设，优化营商环境，特别是在提供税收征纳便利性等方面，增强对跨国投资的吸引力。二是促进合作共赢开放，积极参与全球经济治理体系的改革和建设。（1）推动全球和区域性财税合作，加强财税、贸易、金融等领域的多边合作平台建设。（2）积极回应跨国和全球共同需要，从构建人类命运共同体的视角推动和完善国际政治经济治理新秩序，在供给全球公共产品和服务方面积极履行大国责任。
二、 加快完善推动共同富裕的财税体制
党的二十大报告指出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”。推动共同富裕，要从体制机制入手，加强制度建设，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。如上文所指出的，这也是通过完善收入分配制度激发消费活力、促进宏观经济平衡的需要。《决定》围绕建立健全同促进全体人民共同富裕相适应的制度体系，以深化财税体制改革和完善财政支持政策为核心提出了诸多改革要求。
（一）财税体制影响共同富裕的理论机制
共同富裕是个内涵丰富的综合性战略目标。从习近平（2021）提出的不同阶段主要目标来看，度量推动共同富裕效果好坏的关键指标包括两方面：实现基本公共服务均等化、缩小居民收入和实际消费水平差距到合理区间。从理论上看，居民收入差距即收入分配状况居于中心地位：它受基本公共服务均等化再分配政策的调节，决定了实际消费水平差距。
影响收入分配的财税政策可分为三类：以个人所得税为主体的税收调节政策；以社会保障支出为主体的居民家庭的收入转移性政策；以教育支出等为主体的通过人力资本间接影响收入分配的“预分配”政策。后两者均属于基本公共服务范畴。因而，深化财税体制改革影响收入分配进而推动共同富裕，主要是如何更好发挥这三类政策的协调配合作用。
相关文献对三类政策是否起到了调节收入分配，以及哪类政策效果更好进行了研究。基于OECD成员国的研究发现，财税社保等政策的调节，可以让各国的基尼系数从调节前的0.4~0.5，下降到0.3左右。其中，收入转移性政策大约产生2/3的效果，税收政策大约产生1/3的效果（Causa和Hermansen，2020）。岳希明和徐静（2024）的分析指出，政策规模和累进性程度的乘积决定了各类政策调节收入分配的效果，累进性是两类政策工具再分配效应相差悬殊的主要原因。他们进而指出，要想大幅度降低当前中国居民收入差距，应当主要在收入转移性政策或社会保障体系上下功夫。
一些文献强调了“预分配政策”的重要性。从数据上看，欧洲的可支配收入不平等指数要低于美国。但Blanchet等（2019）指出，美国的再分配政策调节效应事实上更强，能将收入不平等降低40%，而欧洲仅能降低25%。如何解释这一现象？相关文献强调了“预分配政策”的重要性，包括教育均等化、就业政策、最低工资等劳动力市场政策，以及医疗保健体系和其他能影响原始资产与能力分配的政策（Blanchet等，2022；Bozio等，2024；Piketty等，2018）。
（二）当前的主要挑战
经过多年努力，中国已经构建起体系较完备、覆盖面较广、实施力度较大的推动共同富裕的政策体系，包括税收调节政策、以社会保障为核心的收入转移政策和以教育等为主体的“预分配”干预政策等。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，采取有力措施保障和改善民生，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，为推动共同富裕创造了良好条件（江金权，2024）。但也要清醒地认识到，“我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大”（习近平，2021）。当前，要扎实推进共同富裕，还面临许多涉及深层次利益关系调整的复杂难题和挑战（江金权，2024）。
1. 适应新经济形态和统一大市场建设的基本公共服务体系不够健全
我国诸多基本公共服务和社会保障项目的统筹层级不高，筹资、政策、管理等属地化色彩较重。例如，医疗保险统筹层级主要是市县层面。2022年启动了职工养老保险全国统筹，但主要限于政策统一和资金调剂，并未实现管理上的统筹。除此之外，职工类社会保险等一般以用人单位清晰的雇佣关系为存在基础；虽然中央明确基本公共服务提供应覆盖所有常住人口，但在现实运行中，部分基本公共服务项目仍仅限于当地户籍人口。这种状况与新经济形态的蓬勃发展以及我国人口大规模流动的国情并不适应。近年来，随着新一轮信息技术革命特别是数字经济和平台经济的蓬勃发展，“快递小哥”“外卖骑手”等新就业形态劳动者近亿人。新就业形态人员一般缺乏清晰的雇佣关系。根据第七次全国人口普查数据，2020年全国流动人口3.76亿人，跨省流动1.25亿人。如此大规模的流动人口和新就业形态人员，特别是2023年高达2.98亿的农民工，要求参加各类社会保障项目和基本公共服务的提供应以居住地点为基础，能够适应不同类型的雇佣关系。但受基本公共服务与社会保障制度整合没有完全到位，制度之间转移衔接不够通畅等因素的影响，部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有纳入社会保障，存在“漏保”“脱保”“断保”的情况（习近平，2022）。
2. 再分配政策调节效果还不够充分
2022年，全国居民人均可支配收入基尼系数为0.467，相对于2015年的低点0.462有所攀升。与部分发达国家可支配收入基尼系数在0.35左右相比较，我国的收入分配不均程度相对较高。岳希明和徐静（2024）的研究发现，原因之一是各类再分配政策调节程度有限，如2018年仅能让市场化收入基尼系数下降0.05左右，调节效应主要依赖收入转移性政策。这与部分发达国家再分配政策能让基尼系数下降0.15左右的水平相差较大。从政策实践来看，虽然制度上我国诸多基本公共服务和社会保障项目实现了城乡、人群全覆盖，但在推进过程中一般从低层级政府统筹开始，因此还存在不尽合理的城乡之间、地区之间、群体之间的待遇差异（习近平，2022）。如城乡居民养老金显著低于职工养老金的现象，已引起了社会广泛关注。在发挥税收调节功能方面，由于个人所得税覆盖人群非常有限，主要财产税税种缺失，实际效果有限。
3. 可持续发展导向的制度设计还需完善
各类基本公共服务与社会保障政策均属于社会福利性支出，理论上存在“福利养懒汉”的负向激励。诸如养老保险、医疗保险等社会保险项目的潜在收支缺口，与人口老龄化程度高度相关。基本公共服务支出大都属于刚性支出，坚持可持续发展导向尽早完善制度设计，对长期内保障我国的财政安全至关重要（汪德华，2024）。从这个视角观察，完善基本公共服务领域制度设计的改革任重道远。例如,“政府主导并负责管理的基本保障“一枝独大”，而市场主体和社会力量承担的补充保障发育不够”（习近平，2022）；职工基本养老保险领域如退休年龄等制度参数不尽合理，与人口老龄化形势不相适应；医疗卫生领域改革任务繁重；基础教育布局与人口形势不相适应等。
（三）注重系统集成深化财税体制改革推动共同富裕
习近平（2021）指出，在高质量发展中促进共同富裕，要正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配和三次分配协调配套的制度体系，加大税收、社保、转移支付等政策的调节力度和精准度。按照这一总体思路，《决定》明确，必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系。具体部署鲜明体现了问题导向、系统集成的改革要求，主要包括推进城乡融合发展和地区协调发展，完善收入分配制度，健全社会保障体系促进可持续发展，完善基本公共服务制度体系促进人的全面发展等。
1. 推进城乡融合发展与地区协调发展
《决定》主要从推动农业转移人口进城、防止农村人口返贫致贫两个方面，对财税支持政策和深化改革提出要求。一是推进主要由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化，让符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等的基本公共服务权利。二是要继续巩固拓展脱贫攻坚成果，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，特别提出要建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。
《决定》部署了地区协调发展的诸多重点任务。为解决地区协调发展中的诸多利益矛盾，《决定》提出三个创新性举措。一是统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。这一改革方向事实上早已提出，但因缺乏制度性的支撑政策导致实施成果有限。对此，《决定》明确要求，“在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。二是推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制。三是针对地区产业转移中的利益分歧，要求“完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享”。
城乡差距和地区差距，一直是中国推动共同富裕的重要挑战。《决定》的相关改革部署，抓住了当前城乡融合发展中的两类关键人群，地区协调发展中三个突出矛盾，提出了针对性的措施。在未来改革中，应当既要重视财政对解决相关问题的扶持功能，又要重视发挥财政引导改革，发挥激励功能的作用。推进这些改革，对于以人为本缩小城乡差距，实现协调发展中的缩小地区差距，都具有重要意义。
2. 发挥税收调节功能完善收入分配制度
《决定》要求，构建初次分配、再分配和第三次分配协调配套的制度体系。在初次分配环节，《决定》提出了要素分配政策制度的诸多改革目标。在再分配环节，《决定》围绕完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，提出了诸多改革要求。在税收政策领域，《决定》提出优化税制结构要坚持有利于社会公平的标准，具体部署上要求健全直接税体系，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行个人所得税劳动性所得统一征税。而社会保障体系和转移支付类政策是重点，《决定》做了专题部署。第三次分配是指支持发展公益慈善事业。从国际经验看，支持政策主要是政府利用税收优惠政策激励居民和企业在自愿的基础上慈善捐赠。
完善收入分配制度涉及面广，以上内容主要涉及税收调节。而按照前文分析，社会保障体系所发挥的再分配效应，部分基本公共服务项目所发挥的预分配功能更为重要。因而，改善收入分配状况，应当坚持系统施策，协调推进。
3. 健全社会保障体系促进可持续发展
党的二十大报告提出，“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。《决定》围绕这一总体目标提出若干具体改革举措。在“覆盖全民”方面，要求健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。在“统筹城乡、公平统一”方面，要求健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金，推进基本医疗保险省级统筹。在“安全规范”方面，要完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台，健全社保基金保值增值和安全监管体系，加强医保基金监管。在“可持续多层次”方面，要求深化医保支付方式改革，加快发展多层次多支柱养老保险体系，扩大年金制度覆盖范围，推行个人养老金制度，发挥各类商业保险补充保障作用。
可以看出，社会保障领域的改革任务繁多复杂，社会关注度高。未来推进相关改革时，应做好政策设计，注重相关政策成本的长期精算，做好公共沟通。
4. 完善基本公共服务制度体系促进人的全面发展
人的全面发展，与全体人民共同富裕相辅相成。人的全面发展首先体现在充分提升、全面挖掘人力资本的潜力，这将为实现全体人民共同富裕打下坚实的基础。《决定》主要从促进人口高质量发展、完善公共教育服务供给机制、完善就业优先政策、积极应对人口老龄化等几个方面，对财税支持政策和财税改革提出了要求。
一是鼓励生育，要健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。为实现这一目标，《决定》提出了综合激励性财税政策：完善生育支持政策体系和激励机制；通过建立生育补贴制度、提高基本生育和儿童医疗公共服务水平、加强普惠育幼服务体系建设、加大个人所得税抵扣力度等方式，有效降低生育、养育、教育成本；推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。二是要求建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，高度关注教育在促进社会公平方面的功能。《决定》要求“完善义务教育优质均衡推进机制，探索逐步扩大免费教育范围”。三是健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系和重点群体就业支持体系，健全终身职业技能培训制度。四是要求完善发展养老事业和养老产业政策机制，包括按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革；优化基本养老服务供给，加快补齐农村养老服务短板；加快建立长期护理保险制度。五是深化医药卫生体制改革。
可以看出，《决定》部署的完善基本公共服务制度体系的相关举措，可以适应人在不同生命周期阶段的需要，发挥培养、激发人力资本的功能，进而发挥出预分配功能。总体而言，推进相关改革需要增加财政投入，但在增加投入的同时更要重视完善政策设计，切实发挥财政资金的激励和帮扶功能。
三、 提升财政治理效能、推进中国式现代化
深化财税体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义（韩文秀，2024）。按照《决定》的部署，财政必须适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，固根基、扬优势，补短板、强弱项，围绕构建全国统一大市场、健全宏观经济治理体系，加快完善税收制度和财政体制，加强与其他改革协同配套，全面落实现代预算管理要求，把我国的制度优势更好转化为国家治理效能（韩文秀，2024）。
（一）中国式现代化过程是财政治理效能提升的过程
从历史上看，党中央将治理效能提升作为财税体制改革的重要目标尚属首次。一方面，这源于推进中国式现代化离不开财政的保障与支撑，体现了财政在国家治理体系与治理能力现代化进程中发挥基础和重要支柱作用。换言之，当前和今后一个时期是党中央确立的以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，在这一时期内，必须提升财政治理效能。另一方面，《决定》再一次强化了曾贯穿于中国革命建设改革全过程的财政调控（王绍飞，1989）与治理（高培勇，2023）。中国革命建设改革取得巨大成功的背后都离不开国家财政能力的明显增强和财政治理效能的显著提升（何代欣，2024）。财政治理从来不止于财政本身。我们应当从战略全局高度去理解财税体制和制定财政政策，从发展大局角度去推进财税改革和塑造财政能力。
具体来讲，实现财政治理效能提升需要关注中央与地方关系、统筹发展和安全两个关键点。前者涉及预算改革、财政体制改革等深化财税体制改革的核心内容，体现了财税体制是影响资源配置的重要基础制度，以及财政政策是宏观调控的重要工具；后者则关乎发展、稳定和安全三者间关系的彼此协调，体现在健全预算与政府债务管理制度，更好发挥政府债务促进经济社会发展的积极作用等工作任务之中。
（二）当前提升财政治理效能的主要挑战
财政治理效能关系到中央和地方“两个积极性”的发挥，关系到“统筹发展和安全”，关系到如何利用好有限的财政资金。自党的十八大以来，我国通过财税改革提升财政治理效能已取得诸多成绩，但从适应推进中国式现代化的迫切要求来看，还有很多挑战需要应对。
1. 中央与地方财政关系有待完善
首先，现有财政体制为中央集中财力办大事要事奠定了良好基础，取得了突出成绩。下一步要继续支撑和保障乡村振兴、区域重大战略、主体功能区战略等部署实施，则需要在财政紧平衡状态下更好发挥财政资金效果，起到“四两拨千斤”的杠杆作用。相关工作也有赖于地方政府的积极配合。
其次，增加地方自主财力是发挥中央和地方两个积极性的重要前提。过去13年，中央对地方的转移支付规模逐年加大，从2012年的4.5万亿元增长到2024年的10.2万亿元，增长了127%。上述工作有力促进了区域协调发展和基本公共服务均等化。地方财政本级收入占比逐步降低，自主财力逐步减少已成亟须调整的内容。为此，《决定》提出拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。
最后，合理的事权与支出责任划分还需加快。这事关形成稳定的各级政府事权、支出责任与财力相适应的制度。由于一些体制机制原因和突发事件，地方事权较多、支出责任较重与财力不匹配的情况时有发生，突出体现在近年来地方财政支出规模（含转移支付）占财政总支出规模超过85%。
2. 预算统筹与提升绩效的要求更为迫切
当前财政收支较为紧张的格局决定了，一是在收入上，要加强财政资源和预算统筹，增强预算对落实党和国家重大政策的保障能力。其中，如何完善国有资本经营预算，强化其国家重大战略任务和基本民生财力保障能力至关重要。二是在支出上，强化对预算编制和财政政策的宏观指导，是财政活动上升到国家层面、全局高度的直接体现。这是将党中央战略意图体现到预算编制和执行的全过程的必然要求。具体来看，支出标准是预算编制的依据，做到动态调整有赖于明确公共服务成本、提供数量和质量。实践中广受关注的零基预算改革，值得进一步强化。零基预算改革本质上是要打破预算切块的固化僵化格局，实现更加灵活有效的管理举措来“过紧日子”。三是在管理上，提升绩效和加强监督是两个重点。要强化公共服务的事前评估和评价结果应用。这在过去数年中已逐步推开。接下来的工作是要对那些涉及多层级政府、多职能部门的复杂集成公共服务进行评估，并有效区分不同责任主体和绩效改进方向。
3. 完善政府债务管理制度还需再加力
一是如何加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。这当中不仅有地方政府债务，还包括中央政府债务及债务结构。二是建立防范化解隐性债务风险长效机制的任务急迫。政府债务监测监管体系建设涉及跨层级、跨部门协调。财政部门与金融部门的微观协作机制亟须常态化。防范化解隐性债务风险要考虑增量与存量的关系，还要注意动态博弈风险问题（汪德华，2024）。三是如何加强专项债管理与加快融资平台转型。专项债使用范围扩大是大势所趋。作为公共资本金主要来源，专项债领域、规模、比例的扩大将成为稳投资、稳增长和稳就业的抓手。将政府“有形之手”和市场“无形之手”有效结合，完善债务限额分配机制、提升资金管理运行效率是接下来的工作重点。
（三）提升财政治理效能的总体思路
围绕当前提升财政治理效能的两个关键点，《决定》提出应对主要挑战的两条逻辑线索：一是完善中央与地方关系要将增强地方自主财力和更好调动两个积极性有机结合，直面加强中央事权和支出责任的具体工作，全力激发地方推动经济高质量发展的工作热情；二是在发展、稳定和安全三者间关系的彼此协调更加困难的局面下，加快健全现代预算制度，明确地方债务精细化、科学化管理——探索建立同高质量发展相适应的预算与政府债务管理机制；建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制；把加强地方政府专项债管理、推动地方融资平台转型和优化政府投资作为改革重点，真正落实统筹发展和安全的财政要义。
1. 完善中央与地方财政关系要瞄准重点挑战、找准关键环节和制定可行策略
延续党的十九大提出的“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”总体思路，《决定》为缓解当前地方财力较困难局面，提出了综合性举措。一是增加地方自主财力，其中包括：拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。二是减少地方支出压力，主要措施是支出责任适度上移，即“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。三是完善财政转移支付体系，弥补地方收支缺口。特别是针对基层财力特别困难的情况，将提升市县财力同事权相匹配程度。
在具体推进上，一是收入划分可考虑财政体制改革、预算改革和行政体制改革的协同推进。具体来看，如推进消费税征收环节后移并稳步下划地方的安排，就要考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，还应与扩内需、促消费等宏观目标有机协调；再比如把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，就有必要细致研究各地财力状况、经济发展水平等因素，避免越是相对落后地区，地方筹集收入压力越大、自定税率标准越高的情况发生。同样的逻辑也适用于这次提出的“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”等内容。二是充分理解进一步理顺中央和地方财政关系，加快形成稳定的各级政府事权、支出责任与财力相适应的制度建设的紧迫性。可把加强中央事权和保障地方财政稳定运行结合起来，作为优先完成的紧要工作。转移支付制度调整应保持弹性，不拘泥于片面降低专项转移支付和提升一般性转移支付的惯性思维，还可以探索把转移支付作为推动中央和地方事权与支出责任科学划分的制度保障和资金保障。
2. 加快健全现代预算制度
加快健全现代预算制度是推进财政改革和提升财政治理效能的“牛鼻子”。以党的十八届三中全会提出的预算管理制度改革取得的成就为基础，《决定》提出一系列进一步改革与完善预算制度的新要求，提升预算编制的系统化、精细化、标准化、法治化水平，特别是强化宏观指导，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。具体任务来看，健全预算制度要体现在：在收入上，加强财政资源统筹，要求把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理；在支出上，深化零基预算改革；在管理上，更加突出绩效导向（曲哲涵，2024），特别提出要“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”。总体上看，健全预算制度的改革目标，主要是围绕发挥集中力量办大事的体制优势，聚焦落实全面规范、公开透明等要求，补齐体制机制短板，强化预算刚性约束，持续提升预算管理水平和财政治理效能（韩文秀，2024）。
3. 完善政府债务管理制度
统筹发展和安全要求提升财政改革的全局意识，把经济社会高质量转型发展作为检验财政改革成败和财政治理效能提升的依据。《决定》提出，要完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型，以确保财政长期安全与稳健。
落实改革要求，要准确研判全面深化改革阶段的政府债务管理新特点，始终把资金全链条管理和风险防控作为核心工作，通过机制建设更好发挥政府各部门协同监管和债券市场有效约束。这当中政府债务融资的总空间、不同层级政府债务负担规模的大小及其与经济增长、债务成本、支出需求之间的关系，亟待细致研究。还要将隐性债务化解和平台公司转型作为重点领域，财政金融共同努力实现风险的软着陆。融资平台转型不仅是防风险的管理需要，也是土地与房地产市场调整转型后的必然。融资平台转型一方面要做好融资接续，防止“一刀切”带来的风险；另一方面也要减少政府对辖区内融资平台的依赖，从源头上杜绝变相举债。上述工作的展开可授权各地因地制宜展开探索。
四、结 语
深化财税体制改革，不仅体现在《决定》第17条的专题部署中，还体现在《决定》提出的诸多其他领域改革任务中。深化财税体制改革，在《决定》整体部署的进一步全面深化改革中具有重要地位。其最终目标导向是为推进中国式现代化提供强大动力和制度支撑，具体目标指向包括推动高质量发展、推动共同富裕和提升财政治理效能。
本文按照推动高质量发展、推动共同富裕和提升财政治理效能三个领域，依次分析深化财税体制改革影响各领域的理论机理，各领域当前存在的主要挑战，进而梳理《决定》针对各领域部署的诸多改革举措的重要意义。本文发现，《决定》部署的深化财税体制改革，鲜明体现了问题导向和系统集成原则，必将为推进中国式现代化提供强大动力和制度支撑。为发挥深化财税体制改革的有效功能，要敢于直面利益矛盾，坚持上下协同、条块结合，以钉钉子精神抓好改革落实。
来源：《财贸经济》公众号