就进一步的养老保障改革而言，需要权衡预防老年贫穷、熨平生命周期消费、促进劳动力流动和就业，以及激励劳动者市场表现等多重目标。为此，有必要根据就业状况识别个人特征，先将全体国民区分为就业者与非就业者，然后将就业者区分为正规和非正规就业者。基于这样的分类标准，便于探索整合现有社会养老保险制度和推进机关事业单位退休制度改革的路径。
第一，依据当前就业市场的特点，合并城乡居民社会养老保险，将财政支持的基础养老金分离出来，转化为覆盖全体国民的普惠制公共养老金。全国统一的公共养老金给付水平，可以参照最低生活保障标准确定，地方政府则根据当地的物价水平，动用地方财政资金加以调整。这种做法，与现行城乡居民社会养老保险中的基础养老金财务安排别无二致。
在就业市场中，无论是经济周期还是结构调整引起的供需变化，都可能会使劳动者在失业和就业、正规就业和非正规就业之间变换位置，或是出于其他原因在就业岗位和地域之间迁移。如今，中国城镇劳动力当中(包括农村迁移工人)有一半以上的非正规就业者。其中多数非熟练劳动者的就业和收入不稳定(农业劳动力也具有收入不稳定特征)，故而保险费征收成本相对高昂。这些都会影响他们的缴费连续性，普惠制公共养老金的非缴费特征，恰好化解了这一难题。
第二，城镇企业职工基本养老保险是与改革开放相辅相成的养老制度安排，只需进行管理方式的改进，即可作为整合多轨制养老安排。改进的关键，在于分离现收现付制的统筹基金和积累制的个人账户基金，将统筹基金依然用作与薪酬相关联的正规就业者社会养老保险，将个人账户基金转化为由专业公司管理的记账式缴费确定型个人账户。这并非与《决定》提出的“坚持社会统筹和个人账户相结合”的原则相悖，而是在两种基金之间设立一道“防火墙”，防止积累制的个人账户因大部分资金用于现收现付而难以发挥储蓄和投资功能。
第三，公务员和事业单位人员与企业正规就业者的区别，主要在于“雇主”是政府或公共机构。因此，这类公共部门养老制度改革的最佳出路，是将公务员和事业单位人员纳入规则统一的全国正规就业者社会养老保险。由此带来的转轨成本，可由财政逐渐消化。美国的联邦雇员养老制度转轨办法及相关财务变化趋势，对此颇具参考意义。其转轨过渡期延续30多年之久，财政负担的变化曲线是先升后降。美国的社保并轨始于1984年1月1日，即日起联邦政府的新雇员必须参加新设立的联邦雇员退休计划，其中包括：(1)覆盖全社会的基本养老保险制度;(2)相当于职业年金的联邦雇员基本养老保险制度;(3)相当于自愿养老保险的联邦节俭储蓄项目。在1984年的联邦政府财政支出中，联邦雇员退休计划科目占4.24%; 预计到2018年，这一比重即下降为零。2012年，“公务员退休和残障基金”(新老退休计划皆包括)的养老金支出，大约相当于联邦政府雇员工资总额的36%。这一比重的下降拐点预计在2020年来临，到2090年，即会降至26%。
公共养老金、正规就业者社会养老保险和记账式缴费确定型个人账户，构成了一种梯田式的社会养老保障体系。或者说，以这种多层次的制度结构即可实现社会成员全覆盖的政策目标。作为处在这一架构基层的公共养老金，体现的是全社会范围内的互助共济和凝聚全体社会成员的一种共同利益。在此基础之上的正规就业者社会养老保险，既能实现正规就业者之间的社会共济，又可通过与薪酬相联系的缴费和给付原则赋予企业或机构为雇员多缴多得的激励。位于第三层次的记账式个人账户，既可拓展企业和机构竞争优秀人才的空间和决策灵活性，又能给予个人努力工作的动力，还进一步明晰了参保者为自己养老而储蓄和投资的责任和权利。总之，在这样多层次的养老制度设计中，国家的责任和企业及个人的选择空间界限分明，参保者对自己的义务和权利一目了然。
来源：2013年《财贸经济》第12期